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Perspectives électorales – Mars 2006

Coopération électorale internationale
Le point de vue du Mexique
Manuel Carrillo
Chef de cabinet chargé des Affaires internationales, Institut fédéral électoral du Mexique

Le présent article analyse le concept de coopération électorale internationale et son évolution, depuis l'ère de l'assistance Nord-Sud jusqu'à celle des processus bidirectionnels de coopération bilatérale et multilatérale. On y trouve aussi un survol historique des nombreuses institutions présentes dans ce domaine en pleine expansion, une présentation des diverses organisations internationales et régionales de coopération électorale, et une étude de cas détaillée des travaux de coopération internationale réalisés par l'Institut fédéral électoral (IFE) – l'organisme indépendant chargé de gérer les élections au Mexique depuis le début des années 1990. L'auteur note que la réputation de l'IFE, et de son organisation soeur, le Tribunal électoral fédéral, a profondément transformé le processus électoral mexicain et rehaussé la confiance des citoyens dans le système électoral. Par ailleurs, l'IFE s'est taillé une place de chef de file mondial en matière de coopération électorale internationale. L'auteur conclut en présentant les quatre principales leçons qu'a tirées l'IFE de sa participation à d'innombrables projets et missions sur la scène internationale1.

Qu'est-ce que la coopération internationale?

Le concept de coopération internationale évoque automatiquement des mesures d'aide ou d'assistance outre-frontières, mais il peut aussi s'appliquer lorsque des entités de pays différents collaborent en vue d'atteindre un but commun qui sert leurs intérêts mutuels.

Évoluant au fil des ans, le concept de coopération internationale a acquis un double sens. Au début, dans les années 1950 et 1960, on parlait d'assistance, ce qui sous-entend le transfert de ressources des pays industrialisés aux pays en développement.

L'émergence de ce type de coopération internationale a souvent été associée à la politique adoptée par la Communauté économique européenne, maintenant appelée l'Union européenne, selon laquelle les pays membres plus développés aidaient les pays membres moins développés, puis les pays situés dans d'autres régions ou sur d'autres continents. Par conséquent, à cette époque, la coopération internationale se résumait aux mesures d'assistance mises en place par les pays industrialisés, seuls ou en collaboration avec des organisations internationales, en vue d'encourager le développement économique et social d'un pays moins développé.

De nos jours, la coopération électorale comprend les activités réalisées par des organismes électoraux ou des gouvernements nationaux, des organisations internationales, des organisations non gouvernementales, des associations régionales d'organismes électoraux ainsi que des universités ou des centres de recherche dans le but de renforcer la démocratie, les élections et toutes les institutions et procédures qui s'y rattachent.

Cette forme récente de coopération est apparue à la fin de la guerre froide parallèlement à la revalorisation de la démocratie à l'échelle tant nationale qu'internationale.

À cette époque, la crise qui entourait la légitimité de gouvernements autoritaires en place dans différentes régions a culminé et ouvert la porte à l'idée selon laquelle la démocratie pouvait être la forme de gouvernement la plus avantageuse. Avantageuse en effet, puisque la démocratie est le régime qui garantit le mieux une correspondance directe entre le gouvernement et les gouvernés et, du même coup, le respect des droits de la personne et de la dignité humaine.

Un grand nombre de pays ont progressivement adopté des régimes démocratiques, la plupart d'entre eux tout juste après la guerre froide, puisque les nouvelles règles internationales n'étaient plus fondées sur la sécurité mais plutôt sur la démocratie. Dans les années 1970, l'Europe méditerranéenne a joué un rôle déterminant dans la transition que l'on appellera « troisième vague », terme proposé en 1991 par Samuel Huntington2.

Compte tenu de ce « boom démocratique », la communauté internationale a dû modifier ses priorités. Comprenant que l'adoption de la démocratie par un plus grand nombre de pays aurait nécessairement un impact positif sur la stabilité mondiale, elle a substitué aux enjeux associés à un conflit bipolaire un désir et un besoin manifestes de coopérer aux niveaux mondial et régional en vue de renforcer les démocraties.

La coopération internationale, telle que nous la concevons aujourd'hui, intègre les aspects suivants :

Par conséquent, les étapes les plus importantes du développement de la coopération internationale en matière électorale sont liées à la démocratisation. En voici quelques jalons.

La décolonisation : Un précédent pour la coopération électorale internationale (CEI)
Un des précédents les plus pertinents à la participation de la communauté internationale à des processus électoraux provient de la période de décolonisation (1950 à 1960). Les Nations Unies et divers organismes régionaux ont alors commencé à observer les référendums organisés dans le cadre de processus visant l'indépendance d'anciennes colonies3.

Démocraties électorales de 1986 à 2004

Source :
Ces données viennent de Freedom House, une organisation sans but lucratif et non partisane. Pour consulter les données de son étude annuelle Freedom in the World, qui porte sur les quelque 200 pays du monde, voir www.freedomhouse.org/research/freeworld/2005/charts2005.pdf. Freedom House entend par démocratie électorale tout État caractérisé par le pluripartisme compétitif, le suffrage universel des adultes, la tenue d'élections régulières, la confidentialité du vote, l'absence de fraude électorale massive, la transparence des campagnes et l'accès aux médias par les partis politiques.

Les activités internationales de cette époque ont permis de jeter les assises d'une « première génération » de coopération axée sur l'observation passive des processus de scrutin, comme les référendums, les plébiscites et les élections générales.

1974 : « Première génération » de CEI

Les années 1970 ont fait place à la « troisième vague » de démocratisation qui s'est étendue jusqu'aux années 1990. En 1974, on comptait seulement 39 démocraties électorales dans le monde alors qu'en 1990, on en comptait déjà 764 (voir le tableau ci-contre). Cette troisième vague a déferlé sur les pays d'Amérique latine, d'Europe centrale et de l'Est, d'Afrique et d'Asie5, qui ont été en mesure de se transformer en démocraties électorales. Au cours de cette période, ces nouveaux pays démocratiques ont demandé une aide considérable à la communauté internationale, principalement dans le but de légitimer leurs résultats électoraux. Il faut se rappeler que ces nations sortaient à peine de régimes autoritaires et se transformaient progressivement en régimes démocratiques. Par conséquent, la communauté internationale a limité sa participation à certifier qu'aucune fraude électorale n'avait été commise; de cette façon, elle a contribué à légitimer, ou non, le processus électoral visé.

1990 : Émergence et consolidation de la « deuxième génération » de CEI

La CEI s'est toujours développée en réponse à la demande provoquée par chacune des vagues de démocratisation, mais deux facteurs ont éliminé les obstacles à son développement rapide : la fin de la guerre froide et l'inclusion des droits de la personne à l'ordre du jour international6.

Au milieu des années 1990, l'observation des élections est devenue largement admise et courante. Cette activité a permis de définir des normes universelles et d'éliminer l'ambiguïté entourant l'expression « élections libres et équitables ». Pour que des élections soient qualifiées ainsi, elles devaient répondre à certains critères indispensables, notamment l'existence d'un pluralisme politique et de possibilités égales pour les différents acteurs politiques qui se lancent dans un processus électoral7. C'est à la fin de cette décennie que la « deuxième génération » de CEI a vu le jour. À ce moment, en plus de vérifier l'état de préparation à la tenue d'une élection (impartialité de l'autorité qui organise l'élection; efficacité et sécurité des instruments utilisés pour conduire l'élection), du jour même de l'élection et de la période postélectorale8, d'autres éléments qualitatifs ont été intégrés au tableau d'ensemble de la CEI, comme le degré de compétition réelle et la portée de l'élection.

CIE aujourd'hui

La participation de la communauté internationale au renforcement de la démocratie s'est transformée grâce à deux facteurs : la demande interne de pays se trouvant en pleine démocratisation et l'offre externe d'organisations internationales faisant la promotion de la démocratie9.

La coopération électorale internationale, comme d'autres types de coopération internationale d'ailleurs, découle d'une demande provoquée par l'arrivée de nouvelles démocraties électorales. Plusieurs pays ayant entrepris un processus de démocratisation ont demandé à la communauté internationale de les aider à organiser leurs processus électoraux10. Ceci signifie que la démocratie elle-même s'est avérée le principal promoteur de la coopération internationale en matière électorale11. Cette idée est renforcée par le fait que la majeure partie de l'aide a été apportée à des pays récemment démocratisés, à des pays en voie de consolider leur démocratie et à des pays semi-autoritaires en processus de libéralisation, alors que les régimes autoritaires ont reçu une aide relativement minime12.

Sur le plan de « l'offre », différents acteurs ont emboîté le pas au premier élan donné par les Nations Unies. En fait, certains auteurs parlent de l'existence d'un réseau mondial dont les efforts visent à renforcer la démocratie en général et les processus électoraux en particulier13. Il s'agit d'un vaste réseau dont le nombre de participants et les types d'activités ont connu un essor rapide. Dans certains cas, le soutien apporté au développement d'une démocratie électorale s'est inscrit dans le contexte élargi d'une politique étrangère liée aux droits de la personne. Dans d'autres cas, le soutien apporté aux processus électoraux a été lié aux enjeux de sécurité régionale puisque certains pays considèrent la percée de la démocratie comme un élément de stabilité dans des secteurs particuliers14.

Au cours des années 1990, d'autres pays ont voulu se renseigner sur le nouveau processus électoral du Mexique, alors que son système politique évoluait vers un système multipartite authentique.Plus tard, dans les années 1990, la façon de concevoir les processus démocratiques a considérablement changé. En effet, on croyait que le soutien économique constituait la meilleure façon d'encourager les démocraties et, par conséquent, seules les organisations disposant de vastes ressources, comme les Nations Unies, la Banque mondiale ou certains pays prospères, étaient en mesure de soutenir ce processus. Toutefois, de nouvelles études ont révélé que la force et l'efficacité des institutions politiques, ainsi que l'action des acteurs politiques, ont été cruciales pour le développement de la démocratie15. Ainsi, l'assistance internationale a cessé de n'être qu'une simple question de soutien économique et est devenue un véritable exercice de renforcement des capacités pour les institutions et les acteurs politiques. Compte tenu de leur capacité à fournir une aide technique fondée sur leur expérience et leur savoir-faire, d'autres organisations se sont progressivement jointes au réseau international qui aide d'autres pays face aux mêmes processus ou à des défis semblables.

Acteurs internationaux et modes de coopération

Parmi les promoteurs de la démocratie, on trouve notamment des gouvernements démocratiques et leurs organismes ou institutions, par exemple des organes électoraux indépendants, des institutions multilatérales, des institutions financières internationales, des donateurs multilatéraux ainsi que des organisations non gouvernementales ayant des programmes d'envergure mondiale, des organisations non gouvernementales régionales et des organisations philanthropiques.

Ces acteurs forment un réseau qui fait la promotion de la démocratie et qui s'est transformé dans la dimension tant verticale qu'horizontale16. Par dimension horizontale, on entend toute forme de collaboration et d'apprentissage mutuel entre organisations d'un même niveau, par exemple entre l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe et l'Union européenne en Bosnie. La dimension verticale est celle où une organisation mondiale, comme la Division de l'assistance électorale des Nations Unies, aide une commission électorale indépendante à organiser une élection. Le processus tient donc compte des liens qui existent entre les acteurs d'un même niveau ainsi que de la coopération entre les institutions de différents niveaux.

L'évolution de ce processus a été marquée par trois différentes étapes ou générations.

Première génération : 1970-1990
La période politique 1970-1990 a été marquée par le début de la vague de démocratisation. Parmi les priorités figuraient le renforcement de la démocratie électorale garantissant la tenue d'élections libres et équitables, l'efficacité du registre électoral, la lutte contre la fraude électorale et l'observation électorale pour garantir la protection des droits politiques fondamentaux, bref, tous les éléments essentiels à la gestion efficace des élections.

Seconde génération : 1990-2000
La période suivante, 1990-2000, peut être considérée comme une phase de transition vers la consolidation des administrations électorales dans différentes régions du globe. Au nombre des priorités, on trouvait la consolidation du droit électoral, l'amélioration de l'accès aux élections, et l'équité de la compétition électorale (financement des campagnes et accès aux médias), le renforcement de la capacité des administrations électorales, l'éducation civique, la consolidation de partis politiques, la réorganisation de systèmes électoraux et l'implantation de nouveaux mécanismes, comme des procureurs spéciaux, pour repérer les infractions électorales et imposer les sanctions qui s'imposent.

Troisième génération : 2000-2005
La période 2000-2005 se caractérise par la véritable consolidation des organismes électoraux indépendants.

Les priorités comptaient notamment l'utilisation de la technologie dans les élections, les mécanismes garants de transparence et de responsabilisation, l'accès aux médias, la résolution de litiges entourant les élections, le vote à l'étranger, la création d'une fonction publique professionnelle dans le domaine des élections et une gestion électorale plus efficace afin de réduire les coûts des élections et d'améliorer le rendement des organismes électoraux.

La constante amélioration des institutions démocratiques, ainsi que l'organisation efficace d'élections légitimes et crédibles, est un objectif que poursuivent toutes les démocraties, les nouvelles comme les anciennes, qui continuent de moderniser leurs processus électoraux. À l'heure actuelle, plusieurs pays tiennent pour la première fois de leur existence des élections multipartites ou réorganisent leur démocratie électorale17.

Un réseau international en matière d'élections

Plusieurs organisations font la promotion de la démocratie et de la coopération internationale à l'échelle mondiale, notamment les suivantes :

SDes partisans du candidat de l'opposition, Vicente Fox, célèbrent sa victoire près du monument de l'Ange de l'indépendance, à Mexico, le 2 juillet 2000. Après plus de sept décennies, la présidence échappait au parti au pouvoir.Ces organisations ou organes spéciaux sont chargés de gérer les plus importants projets d'assistance électorale au monde. Ils en sont graduellement venus à recourir au concours d'organismes électoraux dont l'expérience peut s'avérer utile à d'autres pays qui connaissent des changements semblables.

À la fin du 20e siècle, un réseau international d'organisations électorales a commencé à se former en vue de regrouper les organismes électoraux dans différentes régions. La première expérience en ce sens a été réalisée sur le continent américain. Il y a d'abord eu le Protocole de Tikal, en 1985, qui regroupait les organismes électoraux des pays d'Amérique centrale, suivi du Protocole de Quito, en 1989, qui liait les organismes électoraux des pays d'Amérique du Sud. Ces organes régionaux ont permis de mettre en place les synergies nécessaires pour encourager la création d'une association pour l'ensemble du continent : l'Union interaméricaine des organismes électoraux (UNIORE), qui a vu le jour en 1991. Plus tard, en 1997, une organisation spéciale a réuni les organismes des Caraïbes pour former l'Association des organisations électorales des Caraïbes (ACEO), mais certains des pays qui la composent sont aussi membres de l'UNIORE.

D'autres régions du globe se sont livrées à des exercices semblables. L'Association of Central and Eastern European Election Officials (ACEEEO) a été établie en 1991 et l'Association des autorités électorales d'Afrique (AAEA) a été créée en 1994. L'Association des autorités électorales d'Asie (AAEA) a été créée en 1997 tout comme l'Association of Pacific Islands, Australia and New Zealand Electoral Administrators (PIANZEA).

Participation du Mexique au réseau électoral international

Au Mexique, l'Institut fédéral électoral (IFE) et le Tribunal électoral fédéral relevant du pouvoir judiciaire sont les deux autorités responsables des élections. Tous deux ont officiellement joint le réseau international en 1993 et ont commencé des échanges avec les autres autorités électorales de leur continent, puis d'autres régions.

Troisième conférence de l'Union interaméricaine des organismes électoraux (UNIORE), tenue en juillet 1996 à Mexico. Née en 1991, cette organisation a répondu au souhait des pays d'Amérique centrale et des Caraïbes, qui voulaient établir des liens avec les autorités électorales d'Amérique du Sud.Après les élections controversées de 1988, le Mexique a délaissé un système à un parti dominant au profit d'un véritable système multipartite; le nouveau système électoral, qui devait être à l'abri de la fraude, est devenu un atout pour le Mexique sur la scène internationale. Certains pays ont graduellement signalé leur intérêt à en connaître davantage sur l'expérience mexicaine et sur la complexité du nouveau système électoral qui a été mis à l'épreuve lors des élections fédérales de 1994, 1997, 2000 et 2003. Pour la première fois dans l'histoire du Mexique, les élections sont devenues une terre fertile inspirant la confiance de la population qui apprécie l'avantage que comporte la création de solides institutions électorales travaillant sur tous les fronts pour garantir non seulement la tenue d'élections libres et équitables, mais aussi la véritable possibilité d'alternance du pouvoir.

Depuis 1993, année où la présence du Mexique sur la scène électorale internationale a commencé à se faire sentir, l'IFE a reçu la visite de 174 délégations de 34 pays ainsi que de 54 délégations de représentants diplomatiques de 82 pays qui se sont déplacées pour découvrir le système électoral et les aspects techniques des processus électoraux du Mexique. L'IFE a aussi participé à 223 conférences, ateliers et séminaires internationaux – comme coorganisateur dans 94 cas et participant dans les 129 autres.

Le Mexique a été invité à titre d'observateur étranger à participer à 57 missions se déroulant dans 21 pays et il a pris part à 52 missions d'assistance technique dans 26 pays. De plus, l'IFE a conclu 17 ententes de coopération internationale en matière électorale avec des organisations internationales, telles que les Nations Unies et l'International IDEA, des organisations internationales non gouvernementales comme l'IFES, et des organismes électoraux nationaux de pays comme le Canada, l'Espagne, la Colombie, le Panama et l'Inde.

Participants à l'Atelier international sur l'administration électorale, tenu à Mexico, en novembre 2004, au profit du Conseil électoral provisoire de Haïti.Parmi les principales initiatives internationales au cours des 12 dernières années, les plus importantes sont les trois conférences trilatérales (Mexique-États- Unis-Canada), l'entrée du Mexique dans l'UNIORE en 1996, la signature de la lettre d'intention établissant le Partenariat pour le développement démocratique et électoral (PDDE) en 199818 et l'accueil de la deuxième Conférence du Réseau mondial des organismes électoraux, après celle organisée à Ottawa, en 1999.

Les projets de formation et d'assistance électorale réalisés au Timor-Oriental en 1997, en Iraq en 2004 et en Haïti en 2004-2005, soutenus par les Nations Unies, figurent parmi les plus récentes et les plus importantes réalisations du Mexique. Sa capacité de façonner un projet d'assistance qui respecte la souveraineté nationale d'un pays qui connaît des difficultés et une transition orageuse vers la démocratie constitue la valeur ajoutée de ces réalisations.

Leçons retenues

Au cours des 12 dernières années, le Mexique a su tirer plusieurs leçons importantes :

Au moment où la démocratie fait partout face à de nouveaux défis, la coopération électorale internationale a donné au Mexique une véritable occasion de s'impliquer au sein de la communauté internationale. Elle lui a aussi donné une chance unique de se joindre aux pourparlers internationaux sur l'avenir des élections. En partageant l'expérience mexicaine, nous avons reçu plus que ce que nous avons essayé de transmettre à nos homologues. Nous sommes reconnaissants de l'occasion qui nous a été offerte et nous poursuivrons nos modestes efforts en vue d'améliorer la démocratie et les élections dans le monde.

NOTES

  1. Cet article a été rédigé en collaboration avec Isabel Morales, Carolina Varela et Lourdes González.
  2. Samuel P. Huntington. « The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century », Norman (Oklahoma), University of Oklahoma Press, 1991.
  3. Pour obtenir d'autres renseignements, voir Robin Ludwig. « Letting the People Decide: The Evolution of United Nations Electoral Assistance », International Relations Studies and the United Nations Occasional Papers, n° 3 (2001), p. 1 à 2.
  4. Les 39 démocraties recensées en 1974 représentaient 27,5 % de tous les pays, alors que les 76 recensées en 1990 comptaient pour 46,1 % de l'ensemble des pays. Après 1990, le nombre de pays démocratiques a continué d'augmenter, mais à un rythme décroissant : de 1991 à 1992, le nombre de démocraties est passé de 91 à 99; en 1993, ce nombre est passé à 108 et, de 1994 à 1995, de 114 à 117. Voir Larry Diamond. « Is the Third Wave Over? », Journal of Democracy, vol. 7, n° 3 (juillet 1996), p. 20 à 37. Le nombre de démocraties électorales et le pourcentage qu'il représente ont légèrement augmenté depuis 1995.
  5. Notamment le Portugal, l'Espagne, la Grèce, le Pérou, le Brésil, l'Argentine et le Chili.
  6. Voir Arne Tostensen. « Election Observation as an Informal Means of Enforcing Political Rights », Nordisk Tidsskrift for Menneskerettigheter, vol. 22, n° 3 (2004), p. 330 à 344; et Jeroen de Zeeuw. « Projects Do Not Create Institutions: The Record of Democracy Assistance in Post-Conflict Societies », document préparé dans le cadre de la Conférence de l'Institut mondial pour le développement des recherches économiques de l'Université des Nations Unies (UNU/WIDER) intitulée « Making Peace Work », Helsinki (Finlande), 4 et 5 juin 2004, p. 3.
  7. Voir Vikram K. Chand. « Democratisation from the Outside In: NGO and International Efforts to Promote Open Elections », Third World Quarterly, Vol. 18, n° 3 (septembre 1997), p. 543 à 562; Gregory H. Fox. « Election Monitoring: The International Legal Setting », Wisconsin International Law Journal, vol. 19, n° 3 (automne 2001), p. 295 à 319.
  8. Horacio Boneo. « La observación (internacional y nacional) de las elecciones », Diccionario electoral (CAPEL/IFE/TEPJF/UNAM, 2003), p. 885 à 910.
  9. Voir Timothy D. Sisk. « Global Networks for Democracy Promotion: Enhancing Local Governance », étude de cas relative au projet de vision de l'ONU, Global Public Policy Networks (Global Public Policy Institute, 1999), disponible, à www.globalpublicpolicy.net/index.php?id=165.
  10. Voir Sisk. « Global Networks for Democracy Promotion ».
  11. Voir Carlos Santiso. « International Co-operation for Democracy and Good Governance: Moving Toward a Second Generation? », European Journal of Development Research, vol. 13, n° 1 (juin 2001), p. 154 à 180.
  12. Voir International IDEA. « Ten Years of Supporting Democracy Worldwide », 2005, p. 41, disponible à www.idea.int/publications/anniversary/index.cfm.
  13. Voir Sisk. « Global Networks for Democracy Promotion ».
  14. Cette idée est inspirée de l'article classique rédigé par Michael Doyle en 1983, qui, selon Chand, « Democratisation from the Outside In », et Sisk, « Global Networks for Democracy Promotion », a considérablement influencé la politique étrangère des démocraties.
  15. De Zeeuw. « Projects Do Not Create Institutions », p. 3.
  16. Sisk. « Global Networks for Democracy Promotion ».
  17. Voir la base de données du CAPEL (espagnol) qui traite des réformes électorales dans les Amériques, à www.iidh.ed.cr/capel/.
  18. Pour obtenir des renseignements sur ce projet, voir le Partenariat pour le développement démocratique et électoral (PDDE), Program Concept Paper (présenté à Ottawa en avril 1999 lors du lancement du partenariat). Les membres fondateurs sont Élections Canada, l'IFES, l'International Institute for Democracy and Electoral Assistance, l'Institut fédéral électoral du Mexique et la Division de l'assistance électorale des Nations Unies.

Note : 

Les opinions exprimées par les auteurs ne reflètent pas nécessairement celles du directeur général des élections du Canada.