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Perspectives électorales – Mars 2006

Pour une vérification plus efficace des résultats des élections transitoires
Eric C. Bjornlund
Directeur, Democracy International

Malgré la popularité croissante des sondages des votants dans les programmes d'assistance électorale internationaux, l'auteur avance que le « comptage parallèle des résultats » (CPR) ou « échantillonnage des résultats » est un outil plus approprié pour vérifier le dépouillement du vote des élections transitoires ou après-conflit. Les CPR – souvent réalisés par des observateurs locaux – sont généralement plus fiables que les sondages des votants lorsque le milieu politique est caractérisé par l'intimidation ou l'incertitude, une situation typique de ce genre d'élection. Les sondages des votants offrent un aperçu des motivations des électeurs, mais leur utilisation pour vérifier ou extrapoler des résultats nuit souvent à la démocratisation réelle en minant le rôle des organisations nationales. Les donateurs et conseillers internationaux doivent mieux comprendre ces techniques pour apporter une contribution plus efficace aux élections démocratiques.

Grâce à la sophistication des techniques de vérification du dépouillement du vote mises au point depuis les années 1980, les autocrates ont de plus en plus de mal à manipuler les résultats électoraux sans se faire prendre. Les observateurs électoraux nationaux et internationaux ont élaboré des techniques efficaces pour détecter ce type de fraude. Or, malgré leur grande expérience et une abondance de preuves, les experts et les organismes internationaux sont en profond désaccord sur la pertinence, l'efficacité et la fiabilité de certaines de ces techniques. Diverses méthodes de vérification se font concurrence pour se faire valoir et obtenir des ressources, une source de confusion et d'incertitude dans les situations politiques tendues. Ce manque de coordination menace les efforts de la communauté internationale pour encourager et observer les élections démocratiques.

Depuis les années 1980, les observateurs électoraux nationaux et internationaux ont mené des comptages parallèles des résultats (CPR) pour vérifier l'exactitude ou l'intégrité des résultats d'élections transitoires ou après-conflit publiés par les autorités électorales. Depuis quelques années, ils font aussi un usage croissant des sondages des votants lors de telles élections. Lors d'un CPR (ou échantillonnage des résultats), des observateurs locaux examinent le vote et le dépouillement aux bureaux de scrutin et font rapport sur les résultats locaux de façon indépendante1. Les CPR permettent aux organisations d'observation de vérifier le compte des résultats électoraux après le dépouillement du vote aux bureaux de scrutin. Lors d'un sondage des votants, des chercheurs interrogent des électeurs sortant de certains lieux de scrutin sur leur décision de vote.

Les CPR et les sondages des votants vont parfois à l'encontre l'un de l'autre. Les sondages des votants parrainés par des groupes internationaux peuvent détourner l'attention des CPR menés par les groupes nationaux et peuvent manquer de fiabilité dans les milieux politiques opprimés. D'ailleurs, lorsqu'on peut mener des sondages des votants fiables dans un pays, les CPR – généralement plus chers et difficiles à organiser – ne sont probablement pas nécessaires. Lorsqu'on effectue les deux, les résultats d'un CPR fiable devraient servir en priorité à la vérification du dépouillement du vote; les parties intéressées devraient plutôt consulter les sondages des votants pour étudier les motivations des électeurs.

Sondages des votants : sondage des électeurs à la sortie de lieux de scrutin politiquement représentatifs sur leur décision de vote et leurs motivations.

Comptage parallèle des résultats complet ou échantillonnage des résultats complet : essai de prévision ou de vérification des résultats électoraux fondée sur l'observation effective du dépouillement du vote dans tous les lieux de scrutin d'une élection.

Comptage parallèle des résultats ou échantillonnage des résultats : prévision ou vérification des résultats électoraux fondée sur l'observation effective du dépouillement du vote dans des lieux de scrutin statistiquement significatifs choisis au hasard. On appelle aussi ce processus « comptage parallèle des résultats partiel » ou « échantillonnage des résultats partiel » pour le distinguer du « comptage parallèle des résultats complet » ou « échantillonnage des résultats complet ».

Organisation d'observation électorale nationale : organisation civile (ou coalition d'organisations) non partisane créée pour observer les processus électoraux dans son pays et faire rapport à cet égard.

Des observateurs officiels nommés par les candidats surveillent avec un observateur international les urnes transparentes utilisées dans la ville de Mykolaïv dans le sud de l'Ukraine pendant la reprise du deuxième tour de l'élection présidentielle dans ce pays, le 26 décembre 2004.Les récentes élections en Macédoine et en Ukraine nous enseignent des leçons importantes sur la nécessité d'une meilleure coordination entre les promoteurs des diverses techniques d'observation électorale. En 2002 en Macédoine, un sondage des votants parrainé par un groupe international pour réaliser une extrapolation rapide des résultats a éclipsé un excellent CPR effectué par un groupe national. Les objectifs de développement démocratique plus généraux que partageaient tous les intéressés n'en ont pas été favorisés. En 2004 en Ukraine, un CPR a contredit les sondages des votants, qui indiquaient une possibilité de fraude. De telles divergences nuisent à la crédibilité de l'observation électorale.

CPR (échantillonnages des résultats) complets et partiels

Eric C. Bjornlund est aussi l'auteur du livre Beyond Free and Fair: Monitoring Elections and Building Democracy (Woodrow Wilson Center Press et Johns Hopkins University Press, 2004), qui dresse un portrait détaillé de l'observation des élections dans les démocraties naissantes.Aux Philippines, le NAMFREL (le mouvement national des citoyens pour des élections libres) a proposé un échantillonnage des résultats officieux pour vérifier l'exactitude du dépouillement officiel du vote. Au moyen du comptage des résultats obtenus de chaque bureau de scrutin du pays à l'élection présidentielle « éclair » décisive de 1986, le NAMFREL a remis les résultats officiels en question et a fourni la base d'une critique internationale du processus2. Au plébiscite de 1988 du Chili sur le maintien en poste du président Augusto Pinochet, des groupes d'observation nationaux recevant des conseils de l'étranger ont introduit une innovation importante dans la méthode d'échantillonnage des résultats : l'échantillonnage statistique3. Depuis, des organisations multilatérales et des groupes d'observation nationaux conseillés par des organisations internationales ont utilisé avec succès des échantillonnages de résultats fondés sur des statistiques pour vérifier les résultats électoraux de dizaines de pays.

L'échantillonnage statistique assure la fiabilité des vérifications alors qu'un CPR complet, qui cherche à obtenir tous les résultats locaux du pays, ne peut habituellement pas servir à évaluer l'exactitude du dépouillement officiel du vote, et ce pour deux raisons majeures.

Tout d'abord, les observateurs n'obtiennent jamais les résultats de tous les bureaux de scrutin du pays, même dans les meilleures conditions, y compris un long délai et de vastes ressources. En général, il est plus difficile d'obtenir les résultats des régions rurales ou moins accessibles, dont les tendances de vote peuvent différer de celles des régions urbaines. Les données manquantes n'étant pas aléatoires, dans le cas d'une élection serrée, un comptage complet ne peut pas déterminer l'exactitude du nombre de votes déclaré. Même la collecte d'un pourcentage élevé des résultats sera statistiquement faussée et possiblement trompeuse.

Ensuite, les groupes d'intervenants qui utilisent une méthode complète ne peuvent généralement pas traiter et interpréter l'énorme quantité de données dans un délai raisonnable après l'élection. Le défi est déjà de taille pour le gouvernement et les organismes électoraux, malgré les ressources et les pouvoirs dont ils disposent. En conséquence, les résultats d'un CPR complet ne sont pas prêts au moment de la vérification des résultats officiels.

Un comptage indépendant complet peut toutefois servir à des fins constructives; il peut offrir une méthode d'organisation pour les bénévoles, décourager les dépouillements frauduleux et servir de base aux enquêtes ultérieures sur toute accusation de dépouillement frauduleux dans les régions. Par contre, un comptage indépendant fondé sur un échantillon statistiquement significatif est plus rapide et plus précis qu'un comptage indépendant où l'on cherche à obtenir tous les résultats au pays, un processus inévitablement incomplet et non représentatif. Tout comme le sondage des votants, le CPR peut utiliser un échantillonnage statistique pour extrapoler des résultats dans une marge d'erreur statistiquement significative et faire une comparaison avec les résultats publiés. Cependant, la différence entre le CPR et le sondage des votants est que le premier se fonde sur les résultats réels du scrutin, tels qu'ils ont été dépouillés par les fonctionnaires électoraux sous la surveillance des observateurs, alors que le second se fonde sur des sondages des électeurs concernant leur décision de vote.

Sondages des votants

Au cours des dernières années, les organisations nationales et internationales se sont progressivement tournées vers les sondages des votants pour vérifier les résultats officiels des élections transitoires. Elles comparent les conclusions des sondages des votants (et sondages d'opinion) aux résultats publiés par les organismes électoraux. Or, ces sondages ne sont pas toujours fiables, particulièrement à la suite d'un conflit ou dans une période transitoire. De plus, même si les sondages des votants donnent un aperçu des motivations des électeurs, ils ne sont généralement pas fiables en matière de vérification. Leurs résultats sont trop incertains pour justifier des questions sur la crédibilité des résultats officiels.

Des fonctionnaires électoraux à Fort Lauderdale, en Floride, observent les résultats électoraux du 7 novembre 2000 après la fin du dépouillement des bulletins de vote. Le soir de cette élection serrée, en se fondant sur les sondages des votants de la Floride, les réseaux télévisés américains ont d'abord déclaré gagnant (à tort) le candidat démocrate Al Gore.Les sondages des votants ont posé problème même aux États-Unis, où ils sont pourtant utilisés depuis longtemps. Tout d'abord, il persiste une crainte voulant que la diffusion prématurée des résultats des sondages des votants influence le choix des électeurs qui n'ont pas encore voté. En outre, la fiabilité de ces sondages est mise en doute. Par exemple, en 2000 en Floride, les réseaux de télévision qui se sont fiés aux sondages des votants ont d'abord prédit l'élection d'Al Gore, puis celle de George W. Bush, pour enfin conclure qu'ils ne connaissaient pas vraiment les résultats. En 2004, des sondages des votants ont indiqué à tort l'avance de John Kerry dans plusieurs États clés, faisant de lui le président.

La validité des sondages des votants est particulièrement douteuse dans les sociétés transitoires ou semi-autoritaires, dont le climat d'intimidation historique incite de nombreux électeurs à ne pas voter. La validité d'un sondage des votants repose sur la volonté des électeurs de dire à un étranger pour qui ils ont voté. En réalité, les groupes d'observation électorale nationaux et internationaux ont notamment inventé les CPR parce que les sondages des votants ne semblaient pas convenir au climat d'intimidation qui domine souvent les élections transitoires ou après-conflit.

Un sondage des votants mené par un groupe international éclipse le CPR en Macédoine

En septembre 2002, en Macédoine, on a mené un sondage des votants à l'aide de fonds internationaux, malgré le fait que l'élection se déroulait dans un climat politique incertain, et que le pays avait connu de graves conflits ethniques l'année précédente4. La violence, l'intimidation et la rhétorique nationaliste extrémiste avaient marqué la période préscrutin, et cette conjoncture soulevait évidemment des doutes – lorsque les électeurs ont peur d'exprimer leur position politique, les sondages menés auprès d'eux après le vote ne sont ni utiles ni exacts. Le climat d'intimidation était tel que, dans ce pays de deux millions d'âmes, la communauté internationale avait lancé l'une des plus vastes campagnes d'évaluation électorale de l'histoire; 800 observateurs de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe y avaient même été dépêchés.

À l'échelle nationale, un groupe d'évaluation non partisan, la Citizen's Association MOST, a procédé au comptage parallèle d'échantillons de résultats choisis au hasard, puis a rendu compte de ses constatations pour chacune des six circonscriptions. Son rapport aurait été un meilleur outil d'évaluation de la crédibilité des résultats officiels5, mais les médias et la communauté internationale ne lui ont prêté aucune attention, car un sondage des votants, mené et annoncé par une organisation internationale, avait déjà été rendu public. Une collaboration plus étroite entre les organisations de vérification nationales et internationales aurait peut-être permis d'éviter que le CPR national soit dédaigné au profit du sondage.

Comme l'issue de l'élection en Macédoine n'a pas fait l'objet de grande controverse, on n'a pas remis en question la valeur du sondage des votants comme outil de vérification des résultats. Il n'empêche que le fait qu'une organisation internationale a mené un sondage des votants au moment même où une autre organisation mobilisait des ressources d'une ampleur presque sans précédent pour combattre l'intimidation ambiante montre, à tout le moins, que la communauté internationale était très divisée sur les méthodes d'évaluation à employer.

Questions sur le sondage des votants en Ukraine

Des représentants de la commission électorale d'Ukraine vident une urne à un bureau de scrutin de Kiev à la fin du deuxième tour initial de l'élection présidentielle, le 21 novembre 2004.En Ukraine, la sagesse populaire veut que le chef de l'opposition, Viktor Ioutchtchenko, a remporté le deuxième tour de l'élection présidentielle le 21 novembre 2004. À preuve cet éditorial publié le 2 décembre dans le Washington Post : « Une majorité d'Ukrainiens ont voté pour […] Ioutchtchenko malgré la campagne d'une malhonnêteté éhontée menée par le gouvernement, [et] les autorités ont ensuite tenté de voler la présidence […] »6. Il est vrai que les observateurs internationaux ont condamné le déroulement du processus électoral, mais ils ne sont pas allés jusqu'à couronner un gagnant. Leurs rapports, s'ils ont confirmé de graves lacunes, n'ont pas démontré que la majorité avait en fait voté pour l'opposition.

C'est un sondage auprès des votants qui a donné l'impression que Viktor Ioutchtchenko avait gagné. La commission électorale de l'Ukraine avait déclaré que le candidat du gouvernement, Viktor Ianoukovitch, avait obtenu 15 millions de votes (49,5 %), et Ioutchtchenko, 14,2 millions (46,6 %). Cependant, selon le sondage effectué par une coalition de groupes locaux, l'opposition avait en fait obtenu 54 % des voix, contre 43 % pour le gouvernement7. Financé par des donateurs internationaux, ce sondage avait été mené auprès de 20 000 électeurs au moyen de questionnaires prétendument anonymes. À en croire ses conclusions, la commission électorale avait surestimé de quelque 2 millions de voix l'appui à Ianoukovitch, qui aurait « réellement » obtenu environ 13,1 des 30,5 millions de votes exprimés, et sous-estimé du même nombre (2,2 millions) le soutien à Ioutchtchenko.

Or, une fraude d'une telle envergure aurait été extrêmement difficile à commettre le jour d'élection, simplement en truquant les résultats aux bureaux de vote individuels. Les témoignages des observateurs sur place sont certainement très préoccupants, mais ils n'expliquent pas comment auraient pu être volés des millions de votes, dix ou cent bulletins à la fois. L'énorme fraude que supposent les résultats du sondage aurait nécessité la manipulation du processus général de compilation des résultats.

Des partisans du candidat de l'opposition Viktor Ioutchtchenko se réjouissent des premiers résultats des sondages des votants, au cours d'un rassemblement sur la place de l'Indépendance à Kiev, le 26 décembre 2004.Pour déceler cette manipulation éventuelle, le Committee of Voters of Ukraine (CVU), comme il l'avait fait avant, a effectué le comptage parallèle d'un échantillon aléatoire de bulletins déposés à 1 500 bureaux de vote. Cette organisation non partisane a toutefois refusé de rendre publics les résultats de son CPR après l'élection, étant donné que l'écart entre les candidats était inférieur à la marge d'erreur. En d'autres mots, le CPR montrait que la course était serrée, ce qui semblait écarter l'hypothèse d'une fraude généralisée à l'étape de la compilation. Après la décision de la cour suprême de l'Ukraine d'ordonner une nouvelle élection, le CVU a finalement fait rapport en détail des irrégularités relevées par ses observateurs partout au pays8. Leurs témoignages ne laissent planer guère de doute sur l'existence de problèmes généralisés, mais ceux-ci ne peuvent à eux seuls expliquer la différence entre les résultats du sondage des votants et ceux de la commission électorale.

La communauté internationale n'a donc jamais vraiment su quel candidat avait remporté l'élection ukrainienne du 21 novembre. L'indignation de la population et de la communauté internationale a certainement ouvert la voie à l'élection – plus légitime – du 26 décembre, mais les gouvernements occidentaux et leurs observateurs se sont gardés d'admettre les limites de leurs outils d'analyse, ce qui a exacerbé les tensions avec la Russie, et pourrait compliquer l'implantation des normes internationales ailleurs dans le monde.

On a accordé une grande importance aux sondages des votants menés en Macédoine et en Ukraine, mais on peut s'interroger sur leur exactitude et le bien-fondé de leur méthodologie. Pourtant, et pour diverses raisons, ils ont éclipsé de bons CPR.

Choisir les bons outils et améliorer la coordination

Le cas de la Macédoine, de l'Ukraine et d'autres pays soulève des questions importantes sur la pertinence et l'efficacité des différentes techniques de vérification du dépouillement du vote. Pour continuer de prévenir ou de déceler la manipulation du processus de comptage, les organisations d'évaluation électorale doivent continuer d'en vérifier les résultats avec discipline, rigueur et vigueur, et s'adapter aux nouvelles réalités technologiques et politiques. Les CPR partiels – qui utilisent des échantillons bien plus grands que les sondages des votants, et qui se fondent, comme les CPR complets, sur les votes réellement exprimés – resteront un outil important dans les démocraties en voie de développement ou marqués par l'instabilité ou l'insécurité.

La communauté internationale doit coopérer davantage pour déterminer quelles techniques – sondages des votants, CPR, etc. – doivent être utilisées selon les circonstances. Les variables à considérer sont, entre autres, le budget, la « visibilité » de l'élection, la taille et la complexité du pays, la nature du système électoral, le stade de développement politique et la capacité des organisations de surveillance nationales.

Les organismes, les donateurs et les conseillers internationaux partagent les mêmes objectifs, mais ils se nuisent parfois les uns les autres dans les démocraties en développement. Il est donc de la plus haute importance que les organisations internationales et les experts examinent attentivement, sous tous leurs aspects, la conception, la mise en œuvre, l'interprétation et l'évaluation des moyens de vérification du dépouillement, et s'entendent sur lesquels utiliser selon les circonstances.

Dans la lutte contre la fraude électorale, le CPR et les méthodes similaires doivent être expliqués publiquement et être bien compris par les autorités et les conseillers internationaux. Les préoccupations légitimes doivent être abordées de manière plus satisfaisante, et les intervenants internationaux doivent coopérer et s'instruire les uns les autres. Une meilleure coordination entre les donateurs et les organisations de mise en œuvre est essentielle pour que la vérification du dépouillement garde toute son utilité en cas de scrutin controversé.

NOTES

  1. Les intervenants, les donateurs et les commentateurs n'ont pas conservé une distinction nette entre les termes « comptage parallèle des résultats » et « échantillonnage des résultats ». Dans certains pays et régions, le terme « comptage parallèle des résultats » fait référence à une vérification fondée sur un échantillon et le terme « échantillonnage des résultats » sous-entend un comptage complet. Ailleurs, l'« échantillonnage des résultats » visait une extrapolation rapide des résultats après la fermeture des bureaux de scrutin plutôt que la vérification ultérieure des résultats officiels. Dans le présent article, les deux termes sont synonymes.
  2. NAMFREL, The NAMFREL Report on the February 7, 1986 Philippine Presidential Elections, Manille, NAMFREL, 1986; Lewis M. Simons, Worth Dying For, New York, W. Morrow, 1987, p. 247; David G. Timberman, A Changeless Land: Continuity and Change in Philippine Politics, Armonk (New York), M. E. Sharpe et Singapour, Institute of Southeast Asian Studies, 1991, p. 147; National Democratic Institute for International Affairs (NDI), Reforming the Philippine Electoral Process: Developments 1986–88, Washington, NDI, 1991, p. 48.
  3. Larry Garber et Glenn Cowan, « The Virtues of Parallel Vote Tabulations », Journal of Democracy, vol. 4, no 2 (avril 1993), p. 100.
  4. Williams and Associates, « Exit Poll Analysis: Republic of Macedonia 2002 Parliamentary Elections », novembre 2002, disponible à www.iri.org/pdfs/MK_Exit_Poll.pdf.
  5. Citizen's Association MOST, Monitoring Report: Parliamentary Elections 2002 (rapport d'élection), p. 26-28, disponible à www.accessdemocracy.org; Citizen's Association MOST Announces Parallel Vote Tabulation Results in Four Districts (communiqué de presse), Skopje, 16 septembre 2002, disponible à www.accessdemocracy.org; Eric C. Bjornlund, Beyond Free and Fair: Monitoring Elections and Building Democracy, Washington, Woodrow Wilson Center Press, et Baltimore, Johns Hopkins University Press, 2004, p. 287.
  6. « Democracy for Ukraine », Washington Post (éditorial), 2 décembre 2004, p. A34.
  7. Peter Finn, « Partial Vote Results Show a Tight Race in Ukraine Runoff », Washington Post, 22 novembre 2004, p. A15.
  8. Committee of Voters of Ukraine, « Report of the Committee of Voters of Ukraine on Observation of Voting and Vote Tabulation on November 21, 2004 » (rapport), 2 décembre 2004, disponible à www.cvu.org.ua, sous la rubrique « Elections > Presidential ».

Note : 

Les opinions exprimées par les auteurs ne reflètent pas nécessairement celles du directeur général des élections du Canada.