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Perspectives électorales – Mars 2006

Le financement politique et la coopération électorale internationale
Steven Griner*
Coordonnateur, Forum interaméricain sur les partis politiques de l'Organisation des États américains

L'Organisation des États américains (OEA) et l'Institut international pour la démocratie et l'assistance électorale ont réalisé une analyse comparative inédite du financement des partis politiques et des campagnes électorales dans les 34 États membres de l'OEA. La relation entre l'argent et la politique a des conséquences pour tous les pays, grands ou petits, riches ou pauvres. Les observations et résultats de cette étude en trois volumes visent à aider les réformateurs politiques de l'hémisphère et à tracer des pistes de solution pour les organismes internationaux qui les soutiennent. L'étude a pu être réalisée grâce aux généreuses contributions du gouvernement des États-Unis et de l'Agence canadienne de développement international. Élections Canada a apporté un soutien financier, coanimé un atelier pour des fonctionnaires électoraux, des universitaires et des politiciens américains et canadiens, ainsi que rédigé un important document conceptuel sur les mécanismes d'application de la loi.

En coûte-t-il trop cher de faire de la politique?

Les dirigeants de l'hémisphère occidental se sont posé la question en 2001, lorsqu'ils ont approuvé la Charte démocratique interaméricaine et ont exprimé leurs préoccupations à l'égard des « problèmes associés au coût élevé des campagnes électorales ». Quatre mois plus tôt, au troisième Sommet des Amériques tenu à Québec, les présidents et premiers ministres des pays de l'hémisphère ont chargé l'OEA d'étudier les problèmes liés au financement des partis politiques et à l'accès aux médias.

L'OEA a donc entamé, conjointement avec l'Institut international pour la démocratie et l'assistance électorale, une analyse comparative inédite de 34 pays sur quatre thèmes liés au financement des partis politiques et des campagnes électorales : la divulgation; l'application de la loi; le financement public; et l'accès aux médias. Une analyse distincte examinait l'incidence du financement sur la participation politique des femmes1. L'étude visait à cataloguer des normes, mais aussi à analyser la façon dont elles sont appliquées.

En dernier ressort, le changement de la relation entre l'argent et la politique n'est pas principalement une tâche technique, mais plutôt une tâche politique et, de fait, marquée par l'imprévisibilité. L'étude tient compte des aspects normatifs de la réglementation du financement des partis et des campagnes, mais porte une attention particulière aux contextes politiques. Les dirigeants politiques de pays aussi disparates que le Canada, les États-Unis, le Mexique, le Chili, le Pérou, le Honduras et le Guatemala ont récemment mis en place de nouveaux régimes de financement politique, chacun avec ses propres objectifs et conséquences. L'analyse comparative expose ces initiatives en détail et fournit des recommandations générales aux réformateurs politiques et à la communauté internationale.

Dans les six mois suivant le jour d'une élection générale, chaque parti politique enregistré du Canada doit soumettre un rapport de ses dépenses de campagne au directeur général des élections. Les candidats et les tiers qui font de la publicité pour favoriser ou contrecarrer un candidat ou un parti pendant l'élection doivent aussi soumettre des rapports.Divulgation

La méthode d'analyse comprenait la collecte de données concrètes, comme les lois sur le financement politique, des estimations de coûts et les règles concernant l'accès aux médias2. De plus, des chercheurs de chaque pays ont tenté de situer ces données dans le contexte politique approprié au moyen d'entrevues avec des dirigeants politiques, des universitaires et des représentants de la société civile. Les dirigeants politiques ont particulièrement décrié la hausse des frais politiques, qu'ils attribuent surtout aux frais médiatiques. Paradoxalement, peu d'entre eux pouvaient chiffrer avec précision le coût réel des élections. Ce n'est pourtant pas surprenant. Bien qu'elle soit obligatoire en Amérique latine (voir le tableau suivant), la divulgation n'est guère mise en pratique. Dans les Caraïbes, elle est pratiquement inexistante, surtout dans le cas des partis. Le Canada et les États-Unis font exception, mais il peut falloir du temps pour obtenir les données et il peut être difficile de totaliser les dépenses des groupes qui ne sont pas directement associés à un parti ou à une campagne.

PLe président George W. Bush (à droite) et son adversaire démocrate, le sénateur John Kerry, qu'on voit ici lors d'un de leurs débats télévisés comme candidats présidentiels, ont tous deux mené des campagnes très coûteuses en 2004.Les estimations des dépenses de campagne varient d'une région à l'autre. Dans les Caraïbes, certains dirigeants politiques de la Jamaïque estiment qu'une campagne à une élection générale peut coûter jusqu'à 7,4 millions de dollars canadiens (6 millions $US) alors qu'à Antigua-et-Barbuda, la facture peut s'élever à 2,5 millions de dollars canadiens (2 millions $US). Parmi les pays de l'Amérique latine, c'est au Mexique que le portrait de la situation est le plus précis vu la prédominance du financement public. À l'élection présidentielle de 2000, les partis ont reçu 453 millions de dollars canadiens (366 millions $US) de l'État, qui doit fournir 90 % du financement total.

Le Canada et les États-Unis ont tous deux tenu des élections selon un nouveau régime de financement politique en 2004. Les plafonds stricts imposés sur les dépenses de campagne au Canada ont permis de limiter les dépenses des partis politiques, des candidats et des tiers à la somme relativement modeste de 101,5 millions de dollars canadiens (83,2 millions $US) alors qu'aux États-Unis, l'ensemble des frais des deux campagnes présidentielles, des partis politiques et des groupes de revendication (« les 527 »3) approchait les 3,7 milliards de dollars canadiens (3 milliards $US), dont un peu plus de 1,38 milliard de dollars canadiens (1,1 milliard $US) pour les courses à l'élection au Congrès4. L'élection d'un chef de gouvernement et d'un corps législatif coûte environ 50 fois plus cher aux États-Unis qu'au Canada, soit environ cinq fois plus cher par habitant si l'on tient compte des populations respectives des deux pays.

Application de la loi

À l'exclusion du Canada et des États-Unis, la divulgation laisse fortement à désirer dans l'hémisphère occidental. Une étude de l'Agence américaine pour le développement international révèle que les Caraïbes et l'Amérique latine exigent moins d'information de leurs candidats et de leurs partis que la plupart des autres pays5. Même lorsque la divulgation est obligatoire, elle est rarement appliquée.

Le financement des partis politiques et des campagnes dans
les Caraïbes, en Amérique latine et en Amérique du Nord
Pays Divulgation Par les partis Par les candidats Plafonds des contributions Plafonds des dépenses Financement public Accès restreint aux médias
Caraïbes
Antigua-et- Barbuda Oui, n'est pas appliquée Non Oui Non, contributions anonymes Non Non Non
Bahamas Non Non Non Non Non Non Non
Barbade Oui Non Oui Non Oui, limités aux candidats Oui Partiellement, télé et radio
Belize Non Non Non Non Non Non Non
Dominique Non Non Non Non Non Non Non
Grenade Non Non Non Non Non Non Non
Guyana Oui, n'est pas appliquée Non Oui Non Oui, ne sont pas appliqués Non Non
Haïti Non Non Non Oui, ne sont pas appliqués Non Non Non
Jamaïque Oui, n'est pas appliquée Non Oui Non Oui, ne sont pas appliqués Non Non
Saint-Kitts-et-Nevis Non Non Non Non Non Non* Non
Sainte-Lucie Non Non Non Non Non Non Non
Saint-Vincent-et-les-Grenadines Non Non Non Non Non Non Non
Suriname Oui Non Oui Non Non Non Non
Trinité-et-Tobago Oui Non Oui Non Oui, limités aux candidats; ne sont pas appliqués Non Non
Amérique latine
Argentine Oui Oui Non Oui Oui Oui Oui**
Bolivie Oui Oui Non Oui Non Oui Oui
Brésil Oui Oui Oui Oui Non Oui Oui
Chili Oui Oui Oui Oui Oui Oui Oui
Colombie Oui Oui Oui Non Oui Oui Oui**
Costa Rica Oui Oui Non Oui Non Oui Oui
République dominicaine Oui Oui Non Non Non Oui Non
Équateur Oui Oui Non Oui Oui Oui Oui**
El Salvador Non Non Non Non Non Oui Non
Guatemala Oui Oui*** Non Non Non Oui Non
Honduras Oui Oui Non Non Non Oui Non
Mexique Oui Oui Non Oui Oui Oui Oui**
Nicaragua Oui Oui Non Non Non Oui Oui
Panama Oui Oui Oui Non Non Oui Non
Paraguay Oui Oui Oui Oui Non Oui Oui**
Pérou Oui Oui Non Oui Non Oui Oui
Uruguay Non Non Non Non Non Oui Non
Venezuela Oui Oui Oui Non Non Non Non
Amérique du Nord
Canada Oui Oui Oui Oui Oui Oui Oui
États-Unis Oui Oui Oui Oui Oui**** Oui**** Non

* Il n'y a pas de financement public autre que la remise des droits de douane pour les véhicules et certains autres biens importés à des fins électorales par les partis politiques.

** Il y a une restriction indirecte, habituellement déterminée par le plafond général de la campagne présidentielle. Le Brésil impose des restrictions pour la radio et la télévision. Le Chili impose des restrictions pour la télévision, mais non pour la radio, le câble ou la presse écrite. En Colombie, la publicité dans les médias privés est interdite aux élections parlementaires.

*** Seulement pour le financement public.

**** Seulement pour les élections générales et présidentielles primaires financées par l'État et seulement si le candidat accepte ce financement. Les partis politiques admissibles reçoivent un financement public pour leurs conventions.

Dans la plupart des cas, il incombe aux organismes électoraux d'appliquer la loi régissant le financement politique, un défi redoutable s'il en est. Habituellement, ces organismes sont en outre désavantagés par le manque de ressources humaines, technologiques et financières. Cette déficience est le produit d'une austérité budgétaire croissante, ainsi que d'une faible volonté politique. Les budgets accordés aux commissions électorales semblent bien modestes par rapport aux ressources des partis et des campagnes en période électorale. Il existe toutefois des exceptions importantes. L'Institut fédéral électoral du Mexique et le Tribunal électoral du Panama sont la preuve que l'application ferme de la loi n'est pas impossible en Amérique latine. Même si l'efficacité de ces organismes dépend de plusieurs facteurs, y compris l'autonomie administrative et juridique, la distribution simultanée de fonds publics aux partis apporte un important incitatif à l'application de la loi, selon le principe de « la carotte et le bâton ».

Financement public

Nombreux sont ceux affirmant que la divulgation ne peut pas simplement être imposée aux partis politiques. La « carotte », disent-ils, peut être beaucoup plus efficace que le « bâton ». La communauté internationale s'est montrée particulièrement enthousiaste à cette idée d'utiliser le financement public comme incitatif. Le financement public introduit non seulement un important élément de transparence et de responsabilité, mais aussi un minimum d'équité politique. D'ailleurs, il permet aux partis de poursuivre leurs activités entre les élections, ce qui en fait des institutions démocratiques plus permanentes. Une forme de financement public existe dans 17 des 18 pays de l'Amérique latine. Dans les Caraïbes toutefois, seuls les partis de la Barbade obtiennent un financement – très limité – de l'État.

Un groupe d'Équatoriennes, revêtues de leurs habits de deuil et portant des chandelles, marchent dans les rues de Quito en 2002 pour protester contre le faible nombre de candidates aux élections de 2002.Les ressources de l'État ont permis à des personnes par ailleurs désavantagées (particulièrement les femmes) de se tailler une place sur la scène politique au Canada, au Panama et en Argentine; elles ont aussi aidé à égaliser les chances au Mexique, où leParti révolutionnaire institutionnel dominait auparavant. Même si le financement public a le potentiel de rendre la politique plus équitable et transparente, les faits montrent qu'il complète le financement privé au lieu de le remplacer. L'usage de fonds publics n'a pas nécessairement réduit les dépenses de campagne. En outre, des pressions budgétaires croissantes et le désenchantement grandissant du public envers les partis empêchent probablement l'adoption de régimes de financement public généreux, bien que ces derniers conserveront un rôle important.

Accès aux médias

Le financement public indirect par l'accès aux médias est un autre aspect intéressant de la question. L'accès aux médias, dans l'hémisphère, est indispensable à une candidature viable, mais il ne garantit pas le succès électoral. En vue d'égaliser les chances, le Brésil et le Chili accordent du temps d'antenne gratuit aux partis politiques, pendant et entre les élections, afin d'institutionnaliser les partis et d'alimenter le débat public. Encore une fois, il reste à prouver que l'accès aux médias accordé par l'État peut limiter – a fortiori renverser – la hausse des coûts de campagne. D'autres sujets sont actuellement à l'étude dans l'hémisphère, dont des aspects plus qualitatifs des médias comme la réglementation des sondages, le droit de réplique et la concentration des médias. Cependant, toute tentative en vue de réglementer la qualité de la couverture des médias se heurte à des questions de liberté d'expression et doit être abordée avec prudence par les politiciens.

Y a-t-il un lien entre le financement politique et la participation politique des femmes?

Le financement représente un obstacle considérable pour les femmes qui envisagent de se présenter comme candidates. Aux États-Unis, un sondage auprès de législateurs des États a révélé que les femmes hésitent beaucoup plus à se lancer en politique parce qu'elles se considèrent moins bien placées que les hommes pour recueillir du financement. Trente-sept pour cent des répondantes à ce sondage ont admis qu'elles n'avaient jamais envisagé de se porter candidates avant que quelqu'un ne le leur suggère, contre 11 % seulement qui ont dit que cette décision avait été entièrement la leur. Pour les hommes, les résultats sont presque l'inverse6. Des données non scientifiques donnent à penser que les femmes d'Amérique latine et des Caraïbes ont les mêmes doutes.

Leur inquiétude n'est pas sans fondement. Les donateurs du secteur privé sont peu nombreux en Amérique latine et dans les Caraïbes. Il est souvent difficile aux femmes, si elles n'ont pas leurs entrées dans ces sphères, de recueillir suffisamment de fonds pour mener une campagne digne de ce nom. En Amérique latine et dans les Caraïbes, de même que – dans une moindre mesure – aux États-Unis et au Canada, les femmes jouent souvent un rôle traditionnel au foyer. Les entrevues et les recherches empiriques limitées dont nous disposons dans l'hémisphère indiquent que les femmes politiciennes assument des coûts qu'évitent souvent leurs homologues masculins, dont les frais de garde d'enfants et d'entretien du ménage.

La liste EMILY, un grand réseau d'action politique populaire, est consacrée au recrutement, au financement et à l'élection de candidates démocrates à tous les échelons politiques aux États-Unis.De nombreux pays ont introduit des programmes de formation ciblée ou des incitatifs économiques – exigés par la loi ou laissés au choix des partis – afin d'accroître la participation des femmes dans les structures politiques. Il reste cependant beaucoup à faire. Le lobby indépendant À voix égales, qui lutte pour la représentation des Canadiennes en politique, prône la réforme du système électoral et la réduction des nombreuses exigences financières qui nuisent aux femmes.

Selon ce groupe, la présence des femmes au Parlement a diminué récemment. Seulement 65 (21 %) des députés fédéraux sont des femmes, ce qui place le Canada au 36e rang des pays démocratiques, derrière le Nicaragua7.

On trouve aux États-Unis des mécanismes de financement privés, tels que la liste EMILY8 pour les candidates démocrates ou la liste WISH9 pour les républicaines. Ce sont des modèles particulièrement intéressants qui méritent d'être examinés en profondeur et, éventuellement, pourraient être adaptés et adoptés ailleurs. La liste EMILY, qui met à profit tout le potentiel des femmes comme politiciennes et donatrices, est l'un des plus grands comités d'action politique des États-Unis.

Alors, en coûte-t-il trop cher de faire de la politique?

Il ne fait pas de doute que la politique coûte de plus en plus cher, et ce, malgré les freins qu'apportent le financement public, l'accès gratuit aux médias et les plafonds des contributions et dépenses. Des politiciens réformateurs et la communauté internationale continuent de travailler pour que les normes et les pratiques – notamment des médias – soient favorables à la transparence, au droit et à l'équité. Le financement public et l'accès gratuit aux médias sont deux moyens importants d'y arriver, mais ils doivent être complétés par d'autres éléments, comme des incitatifs aux partis politiques qui respectent la législation électorale, et des ressources accrues pour les entités chargées de faire enquête sur les infractions et de sévir contre les contrevenants.

Les contrôles et les limites doivent cependant cibler non seulement les demandeurs (c.-à-d. les partis et les candidats), mais aussi les fournisseurs. Ainsi, les chefs d'entreprise et les grands médias, surtout en Amérique latine et dans les Caraïbes, doivent se conformer à une législation encadrant leur rôle sur la scène politique. Il faut que les donateurs autant que les bénéficiaires soient soumis à une réglementation, sans quoi l'égalité et la transparence électorales resteront une illusion.

En cette ère de communications instantanées et de médias de masse, il est probablement irréaliste d'espérer une baisse du coût de la politique. Cependant, on peut rendre plus transparent et équitable le financement politique grâce à la réforme continue des institutions et au soutien de la communauté internationale. La réforme politique commence au sein des partis, mais son efficacité dépend des organismes d'application de la loi, des lobbys et des groupes de surveillance. La communauté internationale doit continuer d'impartir son savoir-faire pratique et de promouvoir les pratiques exemplaires, afin de soutenir les réformateurs du financement politique et les responsables de son contrôle.

Dans son étude, l'OEA ne prescrit pas de formule particulière de financement des partis et des campagnes, mais propose plutôt des principes généraux et des modèles positifs à envisager. Tout régime politique reflète en bout de ligne l'histoire politique et les valeurs démocratiques de son pays. Celui du Canada vise l'égalité, celui des États-Unis célèbre la liberté d'expression, et celui du Mexique cherche à remédier aux manquements du passé. La communauté internationale est appelée à soutenir techniquement et politiquement ceux et celles qui, dans l'hémisphère occidental, œuvrent pour réformer le rapport entre l'argent et la politique, en respectant la diversité de leurs valeurs politiques.

NOTES

* Les opinions exprimées dans le présent document sont celles de l'auteur et ne reflètent pas nécessairement celles de l'Organisation des États américains.

  1. L'analyse comparative se divise en trois volumes géographiques : De las normas a las buenas prácticas (Amérique latine); From the Grassroots to the Airwaves (Caraïbes); et The Delicate Balance between Political Equity and Free Speech (États-Unis et Canada). Les trois volumes sont disponibles à www.ddpa.oas.org/publications.
  2. Des chercheurs ont été embauchés dans chacun des 34 pays étudiés pour remplir un questionnaire approfondi; mener des entrevues auprès de dirigeants politiques, d'autorités électorales et d'universitaires; et fournir une analyse concise de l'incidence de la loi et des réformes à venir. Les données de ces analyses nationales ont servi à rédiger les chapitres thématiques sur l'application de la loi, la divulgation, les régimes de financement public et privé, l'accès aux médias et le sexe. Dans les trois régions, des rédacteurs distincts ont été embauchés pour les différents thèmes.
  3. Le terme « 527 » fait référence à l'article du code des taxes intérieures des États-Unis régissant les groupes de revendication qui réunissent des fonds pour des activités politiques telles que la mobilisation des électeurs et l'activisme mais qui ne militent pas expressément pour l'élection ou la défaite d'un candidat fédéral. Contrairement aux partis politiques, les 527 ne sont pas tenus de faire rapport à la Commission électorale fédérale.
  4. Les chiffres des États-Unis proviennent du Center for Responsive Politics et sont à jour en date du 1er août 2005 (www.opensecrets.org). Les chiffres du Canada sont les données fournies à Élections Canada par les partis politiques, les candidats et les tiers et ne comprennent pas les dépenses relatives aux courses à l'investiture ou à la direction des partis. Les dépenses sont réparties comme suit :
    Dépenses de campagne aux élections fédérales américaines du 2 novembre 2004 et à la 38e élection générale canadienne du 28 juin 2004 (en millions)
      États-Unis Canada
    Campagnes présidentielles (y compris les primaires) 1 009,8 $CAN
    (828 $US)
    s.o
    Candidats au Congrès et à la Chambre des communes 1 384,1 $CAN
    (1 135 $US)
    49,8 $CAN
    (40,8 $US)
    Partis politiques 1 934,3 $CAN
    (1 586 $US)
    51 $CAN (41,8 $US)
    Groupes de revendication et tiers 1 934,3 $CAN
    (1 586 $US)
    51 $CAN (41,8 $US)
    Totaux 5 071,2 $CAN
    (4 159 $US)
    101,5 $CAN
    (83,2 $US)
  5. Agence américaine pour le développement international, Manual de financiamiento de la actividad política: una guía para fomentar la transparencia en las democracias emergentes, novembre 2003, p. 37. (Traduit en anglais par l'Unité pour la promotion de la démocratie de l'OEA.)
  6. Is Financing an Obstacle to the Political Participation of Women? Final Report, Unité pour la promotion de la démocratie de l'OEA, Commission interaméricaine des femmes, et Institut international pour la démocratie et l'assistance électorale, 16 décembre 2003, disponible à www.upd.oas.org/fiapp.
  7. http://www.equalvoice.ca/french/index.html
  8. www.emilyslist.org
  9. www.thewishlist.org

Note : 

Les opinions exprimées par les auteurs ne reflètent pas nécessairement celles du directeur général des élections du Canada.