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Perspectives électorales – Mars 2006

La coopération et l'aide
électorales sur la scène internationale Les leçons de la Bosnie-Herzégovine
Peter Woolstencroft
Professeur agrégé de science politique, University of Waterloo

John Fraser
Ex-directeur des programmes des partis politiques en Republika Srpska (République serbe de Bosnie) pour le National Democratic Institute for International Affairs de Washington

La coopération et l'aide internationales dans le domaine électoral font maintenant partie intégrante du processus électoral, surtout dans les nouvelles démocraties libérales. Au cours des trois dernières décennies, les organisations gouvernementales et non gouvernementales d'aide électorale, en Amérique du Nord et ailleurs, ont pris une grande ampleur. La tenue d'élections « libres et équitables » est devenue un but communément recherché, mais les évaluations de scrutins particuliers font clairement ressortir des divergences d'opinion quant à ce que doit constituer la démocratie. Le cas de la Bosnie-Herzégovine – complexe vu la violence qui a marqué la création de cette république et la diversité de sa composition ethnique – illustre plusieurs des défis que doivent relever les organismes internationaux et leurs équipes sur le terrain, tels que, d'un côté, l'inscription des électeurs et l'exactitude des listes électorales, et, de l'autre, les difficultés posées par le manque de coordination, de fonds et de personnel des commissions électorales municipales. Par ailleurs, les réformes électorales de 2004 ont mal évalué la représentation des « minorités ethniques » au sein des conseils municipaux, et les divers intérêts des partis politiques et des entités sociales ont nui au développement du système électoral.

Depuis les années 1980, la coopération et l'aide internationales dans le domaine électoral ont connu une institutionnalisation rapide et extraordinaire, surtout dans les nouvelles démocraties libérales apparues ces 30 dernières années. On énumère dans le présent article les principales organisations d'aide électorale dans le monde, on y discute de la question controversée du sens à donner à la démocratie, et, en prenant pour exemple la Bosnie-Herzégovine1, on cerne certains des obstacles au développement des systèmes électoraux.

La croissance de l'aide électorale internationale

Jadis, les élections étaient uniquement l'affaire du pays qui les tenait. Les organismes électoraux nationaux mettaient au point leurs politiques, leurs règles et leurs procédures, sans connaître la façon de faire des autres pays ni les « pratiques exemplaires ». Cette ignorance était également constatée à l'échelle nationale : au Canada, par exemple, malgré une tradition électorale plus que centenaire, les différents responsables électoraux nationaux et provinciaux n'ont commencé à collaborer systématiquement qu'en 1970. Aujourd'hui, l'intérêt porté mondialement à l'aide électorale internationale reflète l'implantation de certaines valeurs planétaires, notamment l'importance de la démocratisation et de la tenue d'élections « libres et équitables ».

Les grands organismes internationaux d'aide et de coopération électorales

À l'échelle internationale, les premières formes de coopération électorale – exception faite des efforts limités de la Société des Nations et des Nations Unies – ont été suscitées largement par les idéaux et les intérêts des États-Unis2. Au cours des deux premiers tiers du siècle dernier, les États-Unis ont aidé divers pays à établir et à utiliser des systèmes électoraux. Ce que Thomas Carothers3 nomme la « première vague » d'aide à la démocratie – dans les années 1960 et 1970 – a été motivée avant tout par la conviction américaine que la démocratisation contrecarrerait la déstabilisation politique d'origine soviétique. La deuxième vague de démocratisation, commencée dans les années 1980, a eu une source similaire, mais plus idéologique. Aux États-Unis, des organismes privés sont nés dans le cadre du « Projet démocratie » pour combattre, sur le plan des idées, le marxisme-léninisme4. D'autres pays avaient mis sur pied des programmes d'aide électorale avant cette nouvelle vague, mais les années 1980 ont connu une véritable explosion d'organisations internationales – gouvernementales et non gouvernementales – œuvrant dans le domaine de l'aide et de la coopération électorales. L'intérêt croissant de l'Europe à ce sujet s'est manifesté par la Charte de Paris pour une nouvelle Europe (1990) et son Bureau des élections libres, plus tard appelé Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme (BIDDH). Le Commonwealth a aussi fait de l'aide électorale une priorité. On énumère dans l'encadré les principaux organismes internationaux d'aide électorale.

Les interactions entre, d'un côté, les organismes internationaux et, de l'autre, les organisations nationales, les partis politiques et les groupes sociaux sont compliquées par des débats sur ce qu'il faut entendre par « élection libre et équitable ».

Les élections « libres et équitables » : un concept controversé

La simplicité et la popularité du concept des élections « libres et équitables » masquent son potentiel inhérent de controverse. Selon Robert Dahl, politicologue américain, les critères suivants doivent être réunis pour qu'il y ait démocratie : les citoyens élisent des représentants qui prennent les décisions gouvernementales; les élections sont « libres, équitables et fréquentes »; la « coercition est relativement rare »; les citoyens peuvent exercer leur liberté d'expression « sans risquer d'être punis sévèrement »; ils ont accès à de nombreuses sources d'information diverses et indépendantes; et ils possèdent le droit de s'associer. Tous ces critères s'inscrivent dans le contexte de la citoyenneté universelle, c'est-à-dire la garantie à chacun « des droits donnés aux autres » et « nécessaires » aux conditions susmentionnées5.

L'emploi par Robert Dahl de mots comme « relativement » ou « sévèrement » montre que les jugements portés sur les systèmes électoraux sont subjectifs. Tous les systèmes électoraux – même les plus solides – ont inévitablement des lacunes et des problèmes6. Par exemple, les élections présidentielles de 2000 et de 2004 aux États-Unis ont soulevé des préoccupations quant aux méthodes utilisées en Floride et en Ohio respectivement, deux États d'une importance décisive pour le résultat final. Au Royaume-Uni, l'élargissement récent du vote postal a entraîné de graves abus et l'annulation de quelques élections municipales7.

Selon l'avocat Eric C. Bjornlund, qui s'intéresse de près à l'observation électorale, « nous sommes encore étonnamment loin d'avoir établi un ensemble de critères pratiques permettant de juger si une élection a été libre et équitable »8. Puisque « la liberté » et « l'équité » sont des concepts subjectifs, cet auteur soutient que l'évaluation électorale doit être fondée « sur la méthodologie et le professionnalisme des observateurs et la qualité de leur analyse, et pas uniquement sur leur décision de reconnaître ou non la légitimité d'un scrutin »9.

Bien que divers organismes d'observation, tels que la Division de l'assistance électorale des Nations Unies, le Carter Center et le National Democratic Institute for International Affairs (NDI), élaborent actuellement des normes et des codes de conduite, deux problèmes de base demeurent. Premièrement, les jugements portés sur la conduite des élections peuvent être entachés de partisanerie, défaut dont les organismes internationaux ne sont pas à l'abri. Deuxièmement, les théoriciens de la démocratie ne s'entendent pas sur les avantages de la représentation garantie de groupes sociaux particuliers, comme les femmes ou les collectivités ethniques.

L'aide et la coopération électorales internationales en Bosnie-Herzégovine

Lors de l'élection de 1996, en Bosnie, des Bosniaques travaillant pour l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe trient les bulletins des électeurs absents dans un entrepôt de l'OSCE, en banlieue de Sarajevo.L'éclatement violent de la Yougoslavie de 1990 à 1995 a abouti aux accords de paix de Dayton, qui ont légitimé les républiques de Bosnie, de Croatie et de Serbie. En 1996, la Bosnie a tenu une élection d'un intérêt tout particulier : observée par des experts et bien financée, elle devait marquer le délaissement des politiques ethnonationalistes au profit d'une compétition entre partis modérés et représentatifs de diverses collectivités10.

Les accords de Dayton ont entraîné la création du Bureau du haut-représentant en Bosnie et représentant spécial de l'Union européenne (OHR) et l'habilitation de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) à établir des élections aux échelles nationale, étatique et municipale, conformément aux recommandations du BIDDH. Cette « orchestration » de processus électoraux a donné des résultats mitigés et controversés. Yannick du Pont, un observateur européen bien placé, a fait remarquer que l'OSCE, qui avait financé tous les partis à l'élection de 1996 (dont un dirigé par un criminel de guerre présumé), a fourni, lors de l'élection de 1998, un appui (non financier cette fois) surtout aux partis multiethniques. Le BIDDH a donc critiqué l'OSCE pour son manque de neutralité11. Carrie Manning, politicologue américaine, a écrit de l'OHR qu'il se servait des élections « comme d'un outil explicite pour mettre sur la touche les partis nationalistes, encourager les modérés, et faire mieux respecter les accords de Dayton »12. La majorité des observateurs estiment que l'élection de 1996 a renforcé les divisions ethniques en Bosnie13. Leur appui a diminué aux élections subséquentes, mais les partis nationalistes restent dominants14.

En 2001, c'était une commission provisoire, toujours gérée par l'OSCE mais comptant des représentants bosniaques, qui conduisait les scrutins en Bosnie. Puis, une Commission électorale permanente (gérée par les Bosniaques avec trois représentants étrangers) a été établie pour l'élection générale de 2002. L'évolution électorale de la Bosnie se poursuit – en avril 2005, l'OHR a annoncé que ces trois membres internationaux se retireraient le 30 juin 2005.

La commission a de belles réalisations à son compte, mais des problèmes majeurs persistent sur les plans de l'inscription des électeurs, de l'exactitude des listes électorales et de la prévention de l'intimidation des électeurs15. Environ deux millions de Bosniaques ont dû quitter leur demeure pendant la guerre ou ont cherché à émigrer. Les propriétés confisquées ont été dans l'ensemble restituées, mais les réfugiés n'ont pas été aussi nombreux à réintégrer leur domicile. Les électeurs appartiennent à l'une de ces trois catégories : les électeurs ordinaires (qui habitent leur municipalité d'inscription); les votants par la poste (qui vivent à l'étranger et doivent se réinscrire à chaque élection); et les électeurs absents (qui ne vivent pas dans leur municipalité d'inscription, mais qui peuvent y voter au moyen d'un bulletin spécial).

Les premières années d'après-guerre, la population éprouvait à l'endroit des partis politiques une méfiance justifiable compte tenu de la force écrasante des partis ethnonationalistes purs et durs16. Vu les risques d'intimidation des électeurs, on ne distribuait pas les listes électorales aux partis. Dernièrement, l'intimidation des électeurs a beaucoup diminué; la commission considère cependant que la menace existe toujours, et elle est réticente à afficher les adresses des électeurs. Beaucoup d'électeurs sont inscrits au mauvais bureau de vote sur la liste actuelle; la commission ne pourra la mettre à jour qu'avec l'aide des partis17.

Comme il incombe à la famille (et non au médecin ou à l'hôpital) d'aviser les autorités des décès, beaucoup d'électeurs décédés sont encore inscrits sur la liste « active ». Il serait facile d'améliorer la situation en obligeant les hôpitaux de se charger des avis de décès.

Autre cause de la faible exactitude des listes électorales : le rendement plus ou moins satisfaisant des commissions électorales municipales (CEM)18. La nomination de leurs membres est nécessairement partisane, puisqu'elle relève du maire et des conseillers de chaque ville (avant d'être confirmée par la commission).

Pire encore, les CEM manquent de coordination. Beaucoup – mais pas toutes – vont dans les écoles pour inscrire les jeunes qui auront l'âge de voter à la prochaine élection, mais peu cherchent activement à inscrire les personnes déplacées qui reviennent chez elles mais peuvent s'être inscrites dans une autre municipalité. Dans certains cas, les partis ont avantage à ce que les électeurs de leur groupe ethnique restent inscrits comme électeurs absents et votent à l'endroit où ils se sont installés pendant la guerre ou immédiatement après19. Ainsi, le parti peut obtenir une forte pluralité des voix dans certaines circonscriptions – et, donc, plus de sièges au Parlement ou au conseil – au détriment de la représentation des électeurs dans leur région de résidence. Prenons le cas de Bijeljina. Un petit nombre seulement des quelque 15 000 Bosniaques musulmans retournés dans cette municipalité à majorité serbe s'y sont réenregistrés comme électeurs ordinaires. Pourtant, la seule plainte à ce sujet est venue d'un parti multiethnique modéré (l'Alliance des sociaux-démocrates indépendants – SNSD) qui ne cible pas directement les Bosniaques musulmans.

La pénurie chronique de personnel et de fonds à la Commission électorale nuit à l'évaluation du travail des CEM. Cette situation pourrait toutefois s'améliorer, les modifications suivantes ayant été apportées à la loi électorale en 2004 :

La promotion de la représentation des minorités ethniques mérite une réflexion approfondie. Les trois principales ethnies de la Bosnie (les « peuples constituants ») – Bosniaques musulmans, Serbes et Croates – possèdent des droits enchâssés dans la Constitution, telle qu'elle a été acceptée à Dayton, puis modifiée au début de 2002 par les Parlements national et étatiques20.

L'ajout proposé à la loi électorale nationale – si imprécis qu'on ignorait combien de sièges au conseil municipal seraient ouverts aux « minorités ethniques » – a mis la charrue des minorités ethniques avant les bœufs des peuples constituants21. Les modifications constitutionnelles de 2002 garantissaient aux peuples constituants une représentation minimale aux Parlements national et étatiques et au gouvernement, mais pas aux conseils municipaux. Les modifications de 2004 auraient pu se solder, par exemple, par la présence de Hongrois au sein du conseil de Banja Luka, mais d'aucun Croate.

À Sarajevo, un couple musulman vote à l'élection générale de 2000, en Bosnie.D'où venait cette idée des « minorités ethniques »? Il est bien connu qu'il s'agit d'un projet cher au Conseil de l'Europe. Or, toutes les autorités de la Bosnie, au pays et ailleurs, depuis lord Ashdown, hautreprésentant, jusqu'au plus petit conseiller municipal, se disent prêtes à tout pour « entrer dans l'Europe ». Peut-être a-t-on soutenu devant la Commission électorale que l'Europe exigeait cet accent sur les « minorités ethniques ».

Le NDI a averti la commission des dangers que présentait ce changement à la représentation municipale, et il a fait pression à ce sujet auprès de l'OHR, de l'OSCE, des ambassades de plusieurs pays du Conseil de mise en œuvre de la paix22 et du personnel administratif de l'Assemblée nationale. On ignore encore quelle entité politique – bosniaque ou non – a proposé ce changement. « Nous ne nous occupons plus des élections », a répondu un haut responsable de l'OHR23.

Le NDI a tenu une série de rencontres à Sarajevo afin de prévenir les ambassades des implications plus vastes de ces modifications à la loi électorale, et, plus particulièrement, des risques potentiels de leur adoption après l'annonce de la date d'élection24.

L'OSCE connaissait et comprenait la situation, puisqu'elle disposait d'un commentaire étoffé sur les problèmes appréhendés, mais on ignore si ses hauts dirigeants ont été informés de l'existence de ce document. Il semble toutefois que cette organisation, qui avait créé et soutenu la Commission électorale de Bosnie, n'ait pas osé la critiquer ni empiéter sur son autonomie.

La commission n'est pas non plus sans reproche. Elle devait regrouper un membre de chacun de trois peuples constituants de la Bosnie et d'un « autre » peuple. Cependant, le représentant serbe a démissionné en 2002 sans être remplacé, puisque des pouvoirs de nomination supplémentaires n'avaient pas été conférés, et le membre musulman, malade depuis des mois, est mort avant le vote du Parlement national sur les modifications à la loi électorale.

Le Parlement national a adopté ces modifications problématiques sans intervention des observateurs de l'OHR ni des politiciens de Bosnie. Un grand nombre d'intervenants en démocratisation internationale ont de bonnes connaissances juridiques, mais ils sont peu ou pas familiers avec les activités des partis politiques et les incidences réelles des lois électorales. Il est donc probable que les observateurs de l'OHR n'ont pas eu l'expérience requise pour s'exprimer à ce sujet. Quant aux politiciens de Bosnie, ils n'ont pas mis sur pied de système d'étude critique des lois en comités. Depuis quelque temps, dans ce domaine, les organisations internationales prônent la tenue d'audiences publiques, concept plus en vogue que l'étude en stricts comités parlementaires.

Le Parlement national de Bosnie a adopté les modifications de 2004, mais la Commission électorale a déclaré qu'elles ne seraient pas toutes appliquées aux élections municipales de cette année-là (la publicité payante dans les médias électroniques; le changement à la sélection des comités des bureaux de scrutin). On n'a pas changé la date d'élection ni garanti la représentation des minorités.

Les organisations internationales œuvrant en Bosnie n'ont pas coordonné leurs activités, ce qui a lassé les groupes qu'elles ciblaient; il est arrivé par exemple que les militants d'un même parti reçoivent la même formation plusieurs fois de différentes organisations25.

En résumé, le cas de la Bosnie illustre toute la complexité de la coopération et de l'aide électorales. Il faut être conscient qu'il est difficile, en raison de la capacité variable des organismes nationaux, des stratégies différentes des organisations internationales et des intérêts divergents des groupes sociaux et politiques nationaux, de déterminer si une élection a vraiment été libre et équitable.

NOTES

  1. Appelée ci-après « Bosnie ».
  2. Yves Beigbeder, International Monitoring of Plebiscites, Referenda and National Elections: Self-determination and Transition to Democracy, Dordrecht, Pays-Bas, M. Nijhoff, 1994.
  3. Thomas Carothers, Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve, Washington, Carnegie Endowment for International Peace, 1999.
  4. Carothers, Aiding Democracy Abroad, p. 20-29.
  5. Robert A. Dahl, On Democracy, New Haven, Yale University Press, 1998, p. 85.
  6. Beigbeder, International Monitoring, p. 145.
  7. Six conseillers municipaux de Birmingham ont été destitués après qu'une enquête judiciaire a révélé des abus du système de vote postal; voir Richard C. Mawrey, c.r., commissaire, In the Matter of a Local Government Election for the Bordesley Green Ward of the Birmingham City Council Held on 10th June 2004 and in the Matter of a Local Government Election for the Aston Ward of the Birmingham City Council Held on 19th June 2004. Disponible sur le site Web Her Majesty's Courts Service », à www.hmcourts-service.gov.uk/cms/ files/full_judgment_bordesley_green-aston_wards_election_10th_june_2004.pdf (consulté le 31 mai 2005).
  8. Eric C. Bjornlund, Beyond Free and Fair: Monitoring Elections and Building Democracy, Washington, Woodrow Wilson Center Press, 2004, p. 95.
  9. Bjornlund, Beyond Free and Fair, p. 121.
  10. Carrie Manning, « Elections and Political Change in Post-War Bosnia and Herzegovina », Democratization, vol. 11, n° 2 (avril 2004), p. 60-61.
  11. Yannick du Pont, « Democratisation through supporting civil society in Bosnia and Herzegovina », Helsinki Monitor, vol. 11, n° 4 (2000), p. 12.
  12. Manning, « Elections and Political Change », p. 69.
  13. Manning, « Elections and Political Change », p. 63.
  14. Manning, « Elections and Political Change », p. 67, 82.
  15. La question des anomalies de la liste électorale et de l'intimidation des électeurs au scrutin d'octobre 2004 a été soulevée lors d'une conversation entre le NDI et la Commission électorale (24 mars); avec Mme Srbrenka Golic, directrice du chef Milorad Dodik de l'Alliance des sociaux-démocrates indépendants (SNSD) (23 février et 2 avril); avec M. Peter Djokic, chef du Parti socialiste de la Republika Srpska (SPRS) (7 avril); et dans les commentaires recueillis par le personnel des programmes des partis politiques du NDI lors des formations offertes au SNSD, au SPRS et à l'Alliance des peuples démocratiques (DNS) de février à juin 2004.
  16. Le Parti démocratique serbe (SDS), le Parti de l'action démocratique (SDA) et l'Union démocratique croate (HDZ).
  17. La Bosnie est le seul pays de l'ancienne Yougoslavie qui fournit aux partis une liste électorale électronique, mais celle-ci, en format PDF, est peu conviviale et impossible à trier.
  18. Le président d'une CEM correspond à peu près au directeur du scrutin d'une circonscription au Canada.
  19. Rencontres du 14 juillet et du 28 juillet 2004 avec M. Dimitrije Ivanic, député (candidat du SNSD à la mairie de Bijeljina); rencontres du 29 juillet et du 10 août avec M. Lazar Prdanovic, député (candidat du SNSD à la mairie de Zvornik). Confirmé lors de discussions avec l'ambassade des États-Unis les 8 et 21 juillet.
  20. Les « minorités ethniques » (au nombre de 17) ont un certain statut constitutionnel sous « autres ».
  21. La Constitution bosniaque ne précise pas de qui relèvent les compétences non attribuées ni quel niveau l'emporte lorsqu'il y a chevauchement des compétences. Aucun appel n'a été interjeté en Bosnie pour éclaircir le problème; à noter cependant que les accords de Dayton font du haut-représentant la plus haute autorité du pays.
  22. Ces pays sont garants des accords de paix de Dayton.
  23. Rencontre avec le haut-représentant adjoint à Banja Luka, le 2 avril 2004. Le chef de la section de la gouvernance politique de l'OHR a déclaré que les services juridiques de son organisation avaient étudié et approuvé les modifications (rencontre du 29 mars 2004).
  24. Ces rencontres ont été tenues le 10 mai entre le NDI et l'ambassadeur du Canada, S. Whiting, l'ambassadeur des États-Unis, C. Bond, et l'Agence américaine pour le développement international (AADI); le 11 mai, avec A. Cole, le deuxième secrétaire de l'ambassade du Royaume-Uni; le 12 mai, avec l'ambassadeur de l'Allemagne, A. Freiherr, et l'ambassadeur de Suède, A. Mollander; le 13 mai, avec l'ambassadeur Humphries de la Commission européenne; et le 21 mai, avec l'ambassadeur R. Beecroft de l'OSCE.
  25. L'AADI interdit au NDI et à l'International Republican Institute d'offrir de « l'aide matérielle » aux partis. L'AADI coordonne leurs activités de formation, mais, pour le reste, la coopération entre les organisations dépend d'arrangements personnels. Dans certains cas, les généreuses indemnités attirent les activistes.

Note : 

Les opinions exprimées par les auteurs ne reflètent pas nécessairement celles du directeur général des élections du Canada.