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Perspectives électorales – Mars 2006

La réglementation référendaire
Le Canada et le Royaume-Uni, des modèles d'équité
Matt Qvortrup*
Professeur, Department of Economics and Public Policy, Robert Gordon University, Aberdeen

On utilise de plus en plus le référendum pour trancher les questions politiques controversées, y compris dans les démocraties en transition. Il existe un certain consensus international sur les critères à réunir pour qu'une élection soit libre et équitable, mais il n'en va pas de même pour les référendums. Fondé sur une comparaison entre le Royaume-Uni et le Canada, cet article présente certaines des grandes règles référendaires dont on pourrait s'inspirer pour élaborer une série de normes internationales sur ce que constitue un référendum libre et équitable1.

Depuis l'effondrement du communisme en Europe de l'Est, et dans le contexte de l'intensification de l'intégration européenne, on reconnaît de plus en plus que les grands changements sociaux et politiques doivent être légitimés par la population lorsque cette légitimité ne peut être conférée par le gouvernement élu. Ainsi, on a constaté une augmentation considérable du nombre de référendums ces quinze dernières années. Cette tendance est attribuable, ce qui n'est pas surprenant, à de nombreux facteurs, dont le plus important est « l'impression, répandue même dans les pays démocratiques de longue date, selon laquelle les représentants élus sont inefficaces et “déconnectés de la réalité” »2. Cette impression est peut-être liée à la baisse du nombre des électeurs qui s'identifient aux partis politiques.

Les référendums contribuent au processus décisionnel en ce sens qu'ils expriment la pure volonté de la majorité. Il est vrai que tous les référendums n'ont pas force exécutoire, mais il est difficile pour un gouvernement de s'opposer à la volonté de la majorité des citoyens, comme l'a montré, par exemple, le référendum tenu en Suède en 1955 sur la conduite à droite3. Cela dit, on accuse parfois les campagnes référendaires d'être entachées de démagogie ou d'influence gouvernementale, ou de favoriser financièrement un côté aux dépens de l'autre, ce qui soulève des doutes sur la valeur de leurs résultats comme miroir de la volonté populaire.

Les réglementations référendaires n'ont pas fait l'objet de nombreuses études4, et aucun ensemble précis de normes internationales n'a encore été proposé. Le présent article cherche à combler ces lacunes. La création d'une série de normes sur la tenue des référendums s'impose vu l'accroissement général de leur utilisation dans les nouvelles démocraties ou les démocraties en transition. Au nombre des aspects à viser figurent les suivants : l'impartialité de l'administration, la proclamation, l'adoption et le libellé de la question référendaire, l'enregistrement des comités référendaires, les plafonds des dépenses et des contributions et la divulgation de ces sommes, l'accès équitable aux médias, et l'accès du grand public à l'information.

Les réglementations référendaires sont relativement rares, mais le Canada et le Royaume-Uni en ont tous les deux adopté une. En comparant les mécanismes dans ces deux pays, on peut en tirer un ensemble de normes qui, appliquées à l'échelle internationale, refléteraient les principes de l'équité, de la transparence et de l'accès.

Impartialité de l'administration

On considère qu'il est nécessaire qu'une commission électorale neutre existe pour empêcher le gouvernement d'interférer avec la conduite des élections. La même norme devrait s'appliquer aux référendums. Au Canada, on a établi un organisme permanent et non partisan chargé d'administrer les référendums et les élections. Au Royaume-Uni, l'Electoral Commission (ci-après nommée la Commission électorale), si elle n'est pas habilitée à conduire les élections, préside toutefois à la tenue des référendums.

Des préposés dépouillent les bulletins de vote à Sunderland le 4 novembre 2004, après que les électeurs au dernier référendum du Royaume-Uni ont rejeté l'établissement d'une assemblée élue dans la région du nord-est de l'Angleterre. La commission électorale du Royaume-Uni était chargée de se prononcer sur la clarté de la question, d'enregistrer les organisations référendaires, de surveiller les plafonds des dépenses et les contributions, et d'administrer le scrutin.Au Canada, les directeurs généraux des élections fédéral, provinciaux et territoriaux sont responsables des référendums, mais seuls le directeur général des élections du Canada et celui du Québec peuvent adapter la législation électorale aux fins d'un référendum. Dans les autres provinces et dans les territoires, c'est le gouvernement qui détermine la réglementation référendaire. Le Québec est la seule province où une entité distincte, le Conseil du référendum, entend les instances judiciaires relatives aux référendums. À l'échelon fédéral, c'est le commissaire aux élections fédérales, nommé par le directeur général des élections, qui veille à l'observation et à l'exécution des dispositions législatives lors des élections et des référendums.

Au Royaume-Uni – tant en Angleterre que dans les territoires autonomisés d'Écosse, du Pays de Galles et d'Irlande du Nord – la Commission électorale assume certaines responsabilités lors des référendums régionaux, nationaux ou tenus à l'échelle du pays. Les infractions à la législation électorale sont traitées par le Crown Prosecution Service en Angleterre et au Pays de Galles, le Director of Public Prosecutions en Irlande du Nord, et le Crown Office en Écosse.

Proclamation

Au Canada, les référendums sont habituellement proclamés par le gouvernement concerné. Cependant, au Québec et en Saskatchewan, l'assemblée législative peut en ordonner la tenue, et en Saskatchewan, la population peut réclamer un référendum si 15 % des citoyens le demandent par voie de pétition. Au Royaume-Uni, les référendums sont proclamés par le gouvernement, qui doit obtenir l'autorisation du Parlement par la présentation d'un projet de loi. La loi anglaise ne prévoit pas la tenue de référendums sur initiative populaire.

Question référendaire

La plupart des gouvernements au Canada permettent qu'un référendum soit tenu sur toute question d'intérêt public. Cependant, au niveau fédéral, les référendums sont restreints aux questions relatives à la Constitution du Canada. En Alberta et en Colombie-Britannique, la loi énonce explicitement que toute modification à la Constitution du Canada doit également faire l'objet d'un référendum provincial.

Au Royaume-Uni, la question référendaire – qui peut porter sur n'importe quel sujet – est formulée par le gouvernement et habituellement incluse dans le projet de loi demandant la tenue du référendum, quoiqu'elle puisse aussi être énoncée subséquemment dans la législation subordonnée. En vertu de la loi-cadre (Political Parties, Elections and Referendums Act 2000), la Commission électorale doit se prononcer publiquement sur l'intelligibilité de la question référendaire, ce qu'elle a fait récemment au sujet du projet de référendum sur la constitution de l'Union européenne (UE). Le gouvernement n'est pas tenu légalement de suivre la recommandation de la commission, mais, politiquement, il lui est impossible d'en faire fi. La commission publie sa recommandation avant que commence le débat parlementaire.

Question sur le bulletin du référendum sur la souveraineté du Québec en 1995. Par la suite, en 2000, le Parlement du Canada a adopté la Loi de clarification, qui autorise la Chambre des communes à déterminer si une question référendaire sur un projet de sécession provinciale est claire.Au Canada, la plupart des gouvernements n'ont pas établi de loi régissant formellement le processus d'adoption de la question. Il existe cependant des règles entourant le libellé des questions référendaires à l'échelon fédéral et au Québec. Ainsi, le libellé des questions référendaires fédérales doit être présenté à la Chambre des communes et approuvé par celle-ci et le Sénat. Au Québec, de même, le texte de la question doit être débattu à l'Assemblée nationale, et ce débat a la priorité sur tous les autres dossiers.

Le résultat d'un référendum peut être contesté si le libellé de la question n'était pas clair. C'est pourquoi la Loi de clarification a été adoptée en 2000 au Canada. Elle prévoit que, dans le cas de tout référendum sur la séparation d'une province, le gouvernement fédéral doit déterminer que la question était claire et non ambiguë avant d'entreprendre les négociations avec la province sécessionniste. Cette loi a été adoptée en réaction à la complexité de la question lors du référendum de 1995 sur la souveraineté du Québec.

Au Canada, les référendums sont habituellement de nature consultative; en Alberta, en Colombie-Britannique et en Saskatchewan uniquement, leurs résultats peuvent avoir force exécutoire. En Alberta et en Colombie-Britannique, les résultats peuvent être contraignants si l'une des options reçoit 50 % + 1 des votes. En Saskatchewan, le référendum n'aura force exécutoire que si l'une des options reçoit plus de 60 % des votes, et si le taux de participation dépasse 50 %. Au Royaume-Uni, les référendums sont tantôt consultatifs, tantôt exécutoires. Ceux de 1979 sur le transfert de pouvoirs à l'Écosse et au Pays de Galles prévoyaient que l'option du « oui » devait recueillir l'appui de plus de 40 % du corps électoral pour être acceptée – ce seuil n'a été atteint dans aucun des deux cas (l'option du « oui » a toutefois recueilli la majorité des votes en Écosse). Depuis, on n'a plus utilisé de clause de majorité qualifiée. Cependant, au référendum consultatif tenu le 4 novembre 2004 sur l'établissement d'une assemblée régionale en Angleterre du Nord-Est, les ministres ont fait savoir qu'ils hésiteraient à aller de l'avant si le taux de participation était très bas. En fin de compte, moins de la moitié (47,7 %) des électeurs ont voté, et près des 80 % des votants ont opté pour le « non »5.

Enregistrement des groupes référendaires

Des modifications à la Constitution du Canada ont été rejetées lors du référendum fédéral de 1992 au Canada. Ce dépliant expliquait aux groupes partisans du « Oui » ou du « Non » comment s'enregistrer comme comités référendaires (et ainsi obtenir du temps d'antenne gratuit), et quels plafonds des dépenses ils devaient respecter. En tout, 241 comités référendaires se sont enregistrés.Les premiers « groupes ombrelles » sont apparus au référendum britannique de 1975 sur le maintien des liens avec la Communauté économique européenne (CEE), l'ancêtre de l'UE (une majorité a voté en faveur de la continuation). Actuellement, les « participants permis » aux campagnes référendaires doivent s'enregistrer auprès de la Commission électorale, qui peut désigner parmi eux un groupe chargé de diriger la campagne en faveur de l'une ou l'autre option, conformément à la Political Parties, Elections and Referendums Act 2000. Ce groupe, appelé « organisation désignée », a droit à un plafond de dépenses plus élevé et peut recevoir des fonds publics aux fins de sa campagne. La Commission électorale ne désignera des organisations que si elle peut le faire pour chacune des options référendaires possibles. Les personnes et les groupes, y compris les partis politiques, doivent s'enregistrer auprès de la commission s'ils prévoient engager des dépenses référendaires de plus de 10 000 £6.

Au Canada, il n'y a qu'au Québec qu'on utilise des groupes ombrelles (appelés « comités-parapluies ») : dans les cinq jours suivant l'adoption de la question, les députés de l'Assemblée nationale peuvent s'inscrire auprès du directeur général des élections en faveur d'une des options soumises à la consultation populaire; ainsi sont formés le comité du « oui » et celui du « non ». Si aucun député ne s'inscrit ainsi, le directeur général des élections peut inviter jusqu'à 20 électeurs à former un comité. En conséquence de la décision de la Cour suprême du Canada dans l'affaire Libman, les intervenants particuliers peuvent maintenant engager des dépenses de publicité d'au plus 1 000 $ pendant un référendum provincial, avec l'autorisation du directeur général des élections du Québec.

La législation fédérale et ontarienne prévoit plutôt la mise sur pied d'un nombre multiple de comités référendaires. Au niveau fédéral, tout particulier ou groupe peut s'enregistrer auprès du directeur général des élections comme comité référendaire pendant le référendum; les comités référendaires peuvent dépenser plus de 5 000 $ pour favoriser la question référendaire ou s'y opposer directement. En Ontario, tout particulier ou groupe qui prévoit dépenser plus de 1 000 $ à l'appui d'une option référendaire doit s'enregistrer auprès du directeur général des élections ontarien.

Plafonds des dépenses et des contributions

Au cours du référendum fédéral de 1992 au Canada – le premier depuis 50 ans –, Élections Canada a mené un vaste programme d'information des électeurs. Ce dépliant renseignait les électeurs sur le processus référendaire et l'inscription sur la liste électorale.L'imposition de plafonds des dépenses est une question controversée. Certains soutiennent qu'ils maintiennent les dépenses à un niveau gérable, empêchent le camp le plus riche « d'acheter » la victoire et favorisent une plus grande confiance populaire. D'autres affirment que les plafonds nuisent à l'efficacité des campagnes d'information.

Chose certaine, lorsque les deux côtés engagent des fonds de campagne inégaux, on risque d'en conclure que les gagnants doivent leur victoire à leur supériorité financière plutôt qu'à leur appui populaire.

Le débat n'est pas clos, d'autant plus que beaucoup croient que l'issue des référendums est plutôt influencée par d'autres facteurs structurels, comme l'économie, la durée du séjour au pouvoir du gouvernement, etc.7. Ces dernières années, on a mis en doute l'importance de l'argent dans les campagnes politiques, mais on a aussi souligné l'efficacité fréquente des « dépenses négatives »8. Quoi qu'il en soit, des restrictions s'appliquent assez couramment au financement politique.

En préambule au premier référendum québécois sur la souveraineté-association, en 1980, l'Assemblée nationale a adopté la Loi sur la consultation populaire, qui limitait les dépenses de campagne et prévoyait la mise en place de deux campagnes, une pour chacune des deux options. On lit dans cette loi que « le total des contributions ne peut dépasser, au cours d'un même référendum, pour un même électeur, la somme de 3 000 $ à chacun des comités nationaux » (article 91). Un livre blanc publié en 1977 par le ministre d'État à la Réforme électorale et parlementaire du Québec explique que :

« [les dispositions retenues s'inspirent] de plusieurs pays à très forte tradition démocratique, [mais] sont en tout premier lieu tributaires de l'expérience vécue par la Grande-Bretagne lors du référendum de 1975 […]. Le régime parlementaire, la longue tradition démocratique et le sens profond du “fair play” sont autant d'institutions britanniques que les Québécois ont absorbées dans leur propre tradition politique. Les mécanismes référendaires institués par la Grande-Bretagne à partir de ses institutions apparaissent au gouvernement du Québec comme un guide précieux […] »9.

Au niveau fédéral, on ne limite pas les contributions pouvant être versées par un particulier ou un groupe aux comités référendaires, mais ces derniers ne peuvent dépenser plus de 0,30 $ x le nombre de noms sur les listes électorales préliminaires établies pour leurs régions déclarées d'activité.

Au Québec, l'Assemblée nationale doit fournir à chaque comité référendaire une subvention égale, versée dans un fonds de campagne. Toutes les dépenses référendaires sont prélevées sur ce fonds, toutes les contributions y sont dirigées, et aucun électeur ne peut donner plus de 3 000 $. Par ailleurs, les dépenses ne peuvent excéder 1 $ x le nombre d'électeurs inscrits sur la liste préliminaire ou sur la liste révisée, selon le plus élevé des deux. Des règles semblables s'appliquent en Ontario, où personne ne peut donner plus de 7 500 $ en tout à l'appui d'un même camp. Quant aux dépenses, elles sont limitées à 0,60 $ x le nombre d'électeurs dans la circonscription d'enregistrement de la personne ou du groupe10.

Le Royaume-Uni a fait sien ce système, citant explicitement le Canada comme modèle11. En 2000, le gouvernement travailliste britannique a adopté la Political Parties, Elections and Referendums Act 2000 (PPERA), fondée sur la loi québécoise. Vu son exhaustivité, la PPERA fait actuellement autorité dans les débats sur la réglementation référendaire. Comme la Loi sur la consultation populaire québécoise de 1978, la PPERA instaure des restrictions aux dépenses de campagne (articles 117 et 118) :

Divulgation des dépenses et des contributions

Au niveau fédéral canadien, au Québec et en Ontario, les comités référendaires doivent produire des rapports financiers. Les exigences de divulgation ressemblent à celles instituées pour les élections générales; notamment, il faut déclarer les nom et adresse de tout donateur d'une somme supérieure au seuil stipulé, et le rapport doit être fourni dans un certain délai suivant le référendum (90 jours au Québec, quatre mois au niveau fédéral, et six mois en Ontario).

Au Royaume-Uni, les participants permis doivent faire état, dans un rapport à la Commission électorale, des dépenses engagées et des contributions reçues pendant la période référendaire. Ce rapport est présenté dans les trois mois suivant le référendum si les dépenses sont de 250 000 £ ou moins, ou dans les six mois si elles sont de plus de 250 000 £ (dans ce cas, le rapport doit être accompagné d'un rapport de vérification indépendant).

Accès équitable aux médias

Il est impossible de garantir une couverture médiatique parfaitement juste et impartiale qualitativement, mais on s'attend habituellement à ce que les radiodiffuseurs publics accordent quantitativement une place égale (p. ex. l'espace dans les imprimés ou le temps d'émission) aux deux côtés du débat référendaire. La simple répartition du temps d'antenne ne saurait suffire à assurer une neutralité absolue, mais on reconnaît qu'il est essentiel que les deux camps puissent à tout le moins présenter leur point de vue dans les médias.

À l'échelon fédéral canadien, chaque réseau est tenu de libérer une période totale de trois heures à l'ensemble des comités référendaires enregistrés qui demandent du temps d'émission gratuit. L'arbitre en matière de radiodiffusion, nommé par le directeur général des élections, répartit ces trois heures entre les comités compte tenu des intérêts régionaux et nationaux qu'ils représentent et de leurs différents points de vue (voir la Loi référendaire, article 21).

Les règles sur le financement politique ont été d'abord adoptées au Canada, puis utilisées au Royaume-Uni, mais c'est le contraire qui est vrai dans le cas des règles sur la radiodiffusion.

L'égalité d'accès a été instaurée dès le premier référendum national au Royaume-Uni (celui de 1975 sur le maintien des liens avec la CEE); les deux camps ont alors eu droit à quatre messages télévisés de 10 minutes12. Lors des référendums de 1979 sur le transfert de pouvoirs à l'Écosse et au Pays de Galles, comme on n'utilisait pas de dispositions de ce genre, l'Autorité de radiodiffusion indépendante a décidé d'allouer du temps d'antenne aux partis politiques plutôt qu'aux deux camps. Cette décision controversée – trois des quatre partis étaient en faveur du « oui » – a été finalement renversée devant les tribunaux13. Aujourd'hui, au Royaume-Uni, les deux organisations désignées à chaque référendum ont droit au même temps d'émission14.

Accès du grand public à l'information

On s'entend généralement pour dire que les fonds publics ne devraient pas servir à faire la promotion d'une position au détriment de l'autre, mais plutôt à fournir à la population des renseignements neutres sur la question et le processus référendaires. Ces renseignements doivent cependant être réglementés, ce qui est habituellement le mandat de l'organisme responsable de la conduite des référendums. Au Royaume-Uni et au Canada, la législation garantit explicitement l'accès du grand public à l'information. Par exemple :

Lors du référendum fédéral de 1992 au Canada, Élections Canada a publié de l'information électorale en 37 langues autochtones. Des affiches, des cassettes audio et des livrets présentant le bulletin référendaire et la traduction de la question ont été distribués à grande échelle dans les communautés autochtones. Les livrets étaient également disponibles dans tous les bureaux de scrutin du Canada.

Conclusion

Il est possible d'extraire de la réglementation instaurée au Canada et au Royaume-Uni un ensemble de normes applicables potentiellement à tous les pays du monde. Par exemple, il est permis d'affirmer que les référendums qui se déroulent dans les conditions ci-dessous seront probablement libres et équitables :

Comme Jeremy Bentham l'a déclaré : « L'utilité de ce processus correctif dépendrait entièrement de son administration, mais le rejet d'une méthode si salutaire ne pourrait être motivé que par une indifférence coupable, désireuse de s'éviter l'effort de découvrir des solutions. »15.

NOTES

* L'auteur tient à remercier Alain Pelletier, directeur adjoint de la Recherche générale et parlementaire à Élections Canada, pour son apport appréciable dans la recherche, la rédaction et la révision du présent article.

  1. Les auteurs remercient de leur appui Paul Degenstein, Laurence Morel, Lawrence LeDuc et Gary Sussman, et tout particulièrement la Referendums and Political Parties Branch (Department for Constitutional Affairs) et l'Electoral Commission du Royaume-Uni, qui ont bien voulu commenter une ébauche de l'article.
  2. Lawrence LeDuc, « Referendums and Initiatives: The Politics of Direct Democracy », dans Lawrence LeDuc, Richard G. Niemi et Pippa Norris, dir., Comparing Democracies 2: New Challenges in the Study of Elections and Voting, 2e éd., Londres, Sage, 2002, p. 70.
  3. Olof Ruin, « Sweden: The Referendum as an Instrument for Defusing Political Issues », dans Pier Vincenzo Uleri et Michæl Gallagher, dir., The Referendum Experience in Europe, Houndmills, Basingstoke, Hampshire, Macmillan, 1996, p. 179.
  4. Ben Seyd, « Regulating the Referendum », Representation, vol. 35, n° 4, 1998, p. 191-199.
  5. Pour plus d'information sur les référendums tenus au Canada, dont les questions posées, voir Tim Mowrey et Alain Pelletier, « Les référendums au Canada : une étude comparative », Perspectives électorales, vol. 3, no 1, janvier 2001, p. 18-22.
  6. Pour de plus amples renseignements sur les organisations désignées et les participants permis, voir www.electoralcommission. org.uk/referendums/faqsreferendums.cfm.
  7. M. H. Qvortrup, « How to Lose a Referendum: The Danish Plebiscite on the Euro », The Political Quarterly, vol. 72, no 2, 2001, p. 190-196.
  8. Elisabeth Gerber, The Populist Paradox: Interest Group Influence and the Promise of Direct Legislation, Princeton, Princeton University Press, 1999.
  9. Québec, Le ministre d'État à la Réforme électorale et parlementaire du Québec, La consultation populaire au Québec, Québec, Éditeur officiel du Québec, 1977, p. 6.
  10. Mowrey et Pelletier, « Les référendums au Canada », p. 21.
  11. Communication personnelle avec le très honorable Jack Straw, ministre de l'Intérieur de 1997 à 2001.
  12. Note de la Chambre des communes, Referendums: The New Rules, www.parliament.uk/commons/lib/ Referendums.pdf.
  13. Wilson v. Independent Broadcasting Authority, 1979 SLT 279.
  14. The Funding of Political Parties in the United Kingdom, juillet 1999, chapitre 9 : Media and Advertising, www.archive. official-documents.co.uk/document/ cm44/4413/4413.htm.
  15. Jeremy Bentham, The Theory of Legislation, C. K. Ogden, dir., Londres, Kegan Paul, 1931, p. 107.

Note : 

Les opinions exprimées par les auteurs ne reflètent pas nécessairement celles du directeur général des élections du Canada.