Perspectives électorales – Janvier 2001
Tim Mowrey
Agent de recherche et de la politique, Élections Canada, et participant
au programme d'enseignement coopératif, Département des sciences
politiques, Université de Victoria
et
Alain Pelletier
Rédacteur, Perspectives électorales, et directeur adjoint,
Politiques et recherche, Élections Canada
Alors qu'en démocratie représentative l'électorat voit sa participation limitée au vote lors des élections, en démocratie participative (ou démocratie directe) il peut prendre part au choix des politiques publiques en se prononçant à leur égard plutôt qu'en choisissant ses représentants élus. Sur la scène politique au Canada, on semble pencher de plus en plus vers l'utilisation des instruments de la démocratie directe1. En outre, l'Étude sur l'élection canadienne 1997 a révélé que plus de 73 % des répondants étaient d'avis que des référendums2 devraient être tenus de manière régulière ou du moins occasionnelle3.
Depuis
la Confédération, toutes les autorités législatives du Canada, à l'exception
du Yukon, ont tenu des référendums (voir le tableau 1); des décisions sur des
questions d'importance majeure pour la nation ont ainsi été prises. Parmi les
questions soumises au suffrage, mentionnons d'abord l'entrée de Terre-Neuve
dans la Confédération canadienne, puis la conscription lors de la Seconde Guerre
mondiale, le renouvellement de la Constitution du Canada et, enfin, un nouveau
partenariat économique et politique entre le Québec et le reste du Canada. La
ou les questions soumises lors du plus récent référendum de chaque autorité
législative et les résultats obtenus figurent au tableau 2. Avec de telles questions
en jeu, il est important de connaître et de comprendre les règles guidant l'administration
des référendums au Canada.
À l'exception de l'Ontario, toutes les autorités législatives au Canada ont présentement des dispositions législatives afférentes à la conduite d'un référendum. Dans certains cas, ces dispositions sont l'objet d'une loi distincte, alors que dans d'autres cas, elles font partie de la législation électorale. En l'occurrence, le Canada, le Québec, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut possèdent tous une législation détaillée ou une vaste réglementation en la matière.
Sur le plan fédéral, le directeur général des élections a qualité pour prendre des règlements en adaptant la législation électorale aux fins d'un référendum. Il en va de même au Québec mais, ailleurs au pays, c'est le lieutenant gouverneur en conseil qui peut prendre des règlements lorsqu'un référendum est décrété.
La plupart des législations provinciales ou territoriales prévoient qu'un référendum peut être décrété sur toute question d'intérêt public, mais seule la Constitution du Canada peut faire l'objet d'un référendum fédéral. En Alberta, la Electoral Act régit les référendums sur toute question d'intérêt public, alors que la Constitution Referendum Act exige que le gouvernement provincial soumette aux Albertains toute modification éventuelle de la Constitution du Canada. La situation est similaire en Colombie-Britannique où, conformément à la Constitutional Amendment Approval Act, toute modification éventuelle à la Constitution du Canada doit faire l'objet d'un référendum, alors qu'un référendum sur toute autre question peut être décrété en vertu soit de la Referendum Act, soit de la Election Act de cette province. Au Québec, le gouvernement peut ordonner une consultation populaire sur toute question, y compris un projet de loi si, lors de son dépôt, celui-ci contient une disposition à cet effet. Par ailleurs, bien qu'en Nouvelle-Écosse et au Manitoba il n'existe pas de législation afférente à un référendum général, ces provinces ont des dispositions pour la tenue de référendum sur des questions très précises. En l'occurrence, la régie des alcools de la Nouvelle-Écosse peut tenir un référendum à l'échelle d'une municipalité sur l'exploitation d'un magasin d'alcool dans cette municipalité, alors qu'au Manitoba, le gouvernement ne peut augmenter le taux provincial de taxation ou d'imposition sans en avoir obtenu l'autorisation par référendum.
Les référendums sont habituellement décrétés par le gouverneur en conseil, le lieutenant gouverneur en conseil ou le commissaire en conseil selon qu'il s'agit d'un référendum fédéral, provincial ou territorial. Toutefois, comme nous l'avons mentionné plus tôt, l'Assemblée nationale du Québec peut ordonner une consultation populaire sur un projet de loi. De manière semblable, la Referendum and Plebiscite Act de la Saskatchewan prévoit la tenue d'un référendum administré par l'Assemblée législative. Pour sa part, la législation de la Saskatchewan prévoit que le processus référendaire peut être amorcé par le dépôt d'une pétition comptant les signatures d'au moins 15 % de l'électorat; au Canada, seule la province de la Saskatchewan est soumise à une telle disposition.
Dans la plupart des cas, il n'y a pas de processus formel pour adopter le libellé d'une question référendaire; un tel processus existe cependant au palier fédéral et au Québec. Dans le cas d'un référendum fédéral, le texte de la ou des questions doit être soumis à la Chambre des communes et recevoir l'approbation de cette Chambre puis, celle du Sénat. Au Québec, le débat portant sur le texte d'une question devant faire l'objet d'une consultation populaire a préséance sur toute autre question devant l'Assemblée nationale. En Nouvelle-Écosse, la formulation exacte de la question est déjà précisée dans la Liquor Control Act. Dans le cas d'un référendum demandé par pétition, en Saskatchewan, la question est proposée par le demandeur à l'origine de la pétition. Le ministre qui reçoit une telle demande peut approuver le libellé de la question ou présenter à la cour une demande d'avis de motion, s'il estime qu'il convient d'y apporter un changement. La cour peut alors approuver le libellé ou le modifier de manière à exprimer plus clairement l'intention des demandeurs, ou déterminer que la question n'est pas du ressort de la province et ordonner de ne pas tenir de référendum sur la question.
Un référendum peut généralement être tenu en tout temps, séparément ou en même temps qu'une élection générale. Au Québec, au contraire, aucun référendum, ni fédéral ni provincial, ne peut être tenu en même temps qu'une élection générale. En outre, deux référendums portant sur la même question ou le même sujet ne peuvent être tenus au cours d'une même législature de l'Assemblée nationale du Québec. En Alberta, un référendum peut même être tenu en conjonction avec une élection municipale, tandis qu'au Nouveau-Brunswick, un référendum doit obligatoirement être tenu en conjonction avec une élection générale provinciale.
Dans la majorité des cas, les référendums sont essentiellement consultatifs; cependant, à certaines conditions, les résultats peuvent lier les gouvernements de l'Alberta, de la Colombie-Britannique et de la Saskatchewan. Ainsi, en Alberta, lorsqu'une majorité de bulletins de vote valides déposés à un référendum portant sur la Constitution du Canada indique une même réponse à la question soumise, le gouvernement est lié par son résultat. En Colombie-Britannique, le résultat d'un référendum conduit selon la Referendum Act ou la Constitutional Amendment Approval Act lie le gouvernement lorsque plus de 50 % des bulletins de vote valides déposés indiquent la même réponse à la question soumise. Toutefois, un référendum conduit selon la Election Act de la Colombie-Britannique ou de l'Alberta n'est pas exécutoire. En Saskatchewan, le lieutenant gouverneur en conseil peut, au moment de la proclamation, décider que le gouvernement sera lié par le résultat du référendum. Le gouvernement est alors tenu d'adopter le résultat d'un référendum si plus de 60 % des bulletins de vote valides déposés indiquent une même réponse à la question soumise et qu'au moins 50 % des électeurs admissibles ont effectivement voté. Il est à noter qu'au Canada, lorsqu'un référendum est exécutoire, son résultat ne lie que le gouvernement ayant organisé le référendum.
Le Québec est seul à prévoir l'établissement d'un Conseil du référendum, dont le rôle est d'entendre toute instance judiciaire relative à un référendum. Ce conseil est composé de trois juges de la Cour du Québec; le juge en chef en assure la présidence. Seul le Président de l'Assemblée nationale ou un député à l'Assemblée nationale peut demander au Conseil du référendum de rendre une décision. Suite à la réception d'une telle demande, le Conseil doit soumettre sa décision dans les dix jours.
Comités référendaires
Des
dispositions législatives relatives à des comités référendaires ne se trouvent
qu'au Québec et au palier fédéral. Au Québec, ces comités sont connus sous le
nom de comités nationaux.
Sur le plan fédéral, toute personne ou tout groupe peut engager des dépenses référendaires et faire de la publicité durant une période référendaire qui se prononce directement pour ou contre la question référendaire, mais aucune personne ni aucun groupe autre qu'un comité référendaire enregistré ne peut engager des dépenses d'un montant supérieur à 5 000 $. Une personne ou un groupe peut demander l'enregistrement d'un comité référendaire en déposant auprès du directeur général des élections, à tout moment pendant la période référendaire, une demande d'enregistrement. Cette demande doit comporter le nom et l'adresse du chef et des dirigeants du comité, de même que le nom choisi pour le comité. Un comité référendaire ne peut être enregistré si son nom ou son logo ressemble de si près au nom ou au logo d'un comité déjà enregistré qu'il y aurait risque de confusion. Les comités référendaires fédéraux ne demeurent enregistrés que pour la durée du référendum. Lors du référendum fédéral de 1992, ce sont 241 comités référendaires qui se sont enregistrés auprès du directeur général des élections.
Contrairement à la législation fédérale, la Loi sur la consultation populaire québécoise limite le nombre de comités référendaires à deux : un pour et un contre. Dans les cinq jours suivant l'adoption d'une question référendaire, les députés de l'Assemblée nationale peuvent s'inscrire auprès du directeur général des élections en faveur d'une des options soumises à la consultation populaire. Les députés inscrits en faveur d'une des options forment alors le comité provisoire en faveur de cette option. Si aucun député ne s'est inscrit en faveur d'une des options, le directeur général des élections peut inviter de trois à vingt électeurs à former le comité en faveur de cette option.
Au Québec, chaque comité référendaire national doit, à l'occasion d'une réunion convoquée par le directeur général des élections, adopter les règlements devant régir le comité national. Ces règlements détermineront bon nombre des aspects du comité, y compris le nom sous lequel il sera connu; ils pourront prévoir la mise sur pied d'instances de ce comité au niveau de chaque circonscription et devront voir aux modalités de fonctionnement et de financement du comité et de ses groupes affiliés.
Tout comité référendaire fédéral enregistré est sujet à un plafond des dépenses qui se calcule en multipliant : a) le produit obtenu par la multiplication de 0,30 $ par la fraction publiée par le directeur général des élections dans la Gazette du Canada, en conformité avec l'article 414 de la nouvelle Loi électorale du Canada; b) le nombre de noms figurant sur toutes les listes électorales préliminaires pour le référendum dans les circonscriptions où le comité a l'intention d'exercer ses activités. Lors du référendum fédéral de 1992, en moyenne, le plafond des dépenses applicable à chacun des « comités du oui » était d'environ 1,1 million de dollars, alors que celui applicable à chacun des « comités du non » s'élevait à près de 4,1 millions de dollars.
Les comités nationaux du Québec sont, eux aussi, sujets à un plafond des dépenses. Celles-ci doivent être limitées de façon à ne jamais dépasser, pour un comité national, 1,00 $ par électeur inscrit sur les listes préliminaires (ou sur les listes révisées si celles-ci comptent plus de noms) dans l'ensemble des circonscriptions. Toutes les dépenses doivent être défrayées à même un fonds référendaire. Les seules sommes pouvant constituer ce fonds spécial sont les contributions versées directement par les électeurs, les sommes transférées par des partis politiques (pourvu que le total des sommes ne dépasse pas 0,50 $ par électeur) et la subvention spéciale dont l'Assemblée nationale fixe le montant. Alors que la Loi référendaire fédérale définit les dépenses référendaires comme étant uniquement les dépenses engagées directement pour appuyer une option référendaire ou s'y opposer, la loi québécoise inclut dans sa définition du terme les dépenses ayant une incidence indirecte en faveur ou en opposition à l'une des options. Lors du référendum de 1995 sur la souveraineté du Québec, le plafond des dépenses référendaires des deux comités nationaux, celui du « oui » et celui du « non », était de 5,1 millions de dollars.
Les comités référendaires fédéraux doivent se conformer à des exigences relatives aux déclarations semblables à celles auxquelles doivent se soumettre les candidats et les partis politiques enregistrés en période électorale. Par exemple, de la même façon qu'un candidat ou un parti lors d'une élection fédérale, un comité enregistré doit notamment produire auprès du directeur général des élections le rapport d'un vérificateur. Les rapports doivent dresser la liste des contributions reçues et comporter le nom de chaque contributeur, avec l'indication de la catégorie à laquelle il appartient, si le total de ses contributions a dépassé 250 $. (À titre de comparaison, le montant est de 200 $ dans le cas d'une élection.) Il est interdit aux comités référendaires fédéraux d'accepter les contributions étrangères, ce qui est également interdit à un parti politique ou à un candidat lors d'une élection.
Au Québec aussi, les comités nationaux sont tenus de divulguer les contributions qu'ils ont reçues et les dépenses qu'ils ont engagées. Chaque comité doit remettre un rapport des dépenses qui doit indiquer le nom et l'adresse complète de chacun des électeurs dont la contribution totale à ce comité national dépasse 200 $. Seuls les électeurs sont autorisés à faire des contributions et le montant total des contributions qu'un électeur peut faire à chacun des comités nationaux dans le cadre d'un même référendum ne doit pas dépasser 3 000 $.
La répartition du temps d'émission gratuit n'est régie qu'au niveau fédéral. Deux grands principes président à cette répartition : le temps d'émission doit être réparti d'une façon équitable envers les comités référendaires enregistrés admissibles et la répartition doit être compatible avec l'intérêt public. Chaque exploitant de réseau qui répond aux critères précisés dans la Loi doit libérer une période totale de trois heures de temps d'émission. Chacune des deux options référendaires (c.-à-d. le « clan du oui » et le « clan du non ») obtient alors une heure et demie de temps d'émission gratuit à répartir entre tous les comités enregistrés défendant cette option. Pour devenir admissible à la répartition, un comité référendaire doit présenter sa demande d'enregistrement avant le 27e jour précédant le jour du scrutin, en indiquant qu'il souhaite du temps d'émission gratuit, quel réseau il souhaite utiliser et s'il favorise la question référendaire ou s'y oppose, et verser un cautionnement de 500 $. Pour décider quels comités obtiendront effectivement du temps d'émission, et combien, l'arbitre doit étudier si le comité représente des intérêts nationaux, si les projets de messages référendaires et d'émissions du comité sont directement liés à la question référendaire et si l'attribution est équitable compte tenu des différents points de vue exprimés sur la question référendaire.
Par ailleurs, la législation référendaire fédérale prévoit une période d'interdiction de toute publicité référendaire la veille du scrutin ou le jour du scrutin. Pour sa part, la législation québécoise interdit toute publicité référendaire pendant les sept jours qui suivent celui de la prise du décret référendaire ainsi que le jour même du scrutin.
Bien qu'en majorité les Canadiens soient d'avis que des référendums devraient être tenus de manière régulière ou occasionnelle, on y a rarement eu recours au Canada. En général, les référendums sont organisés par les gouvernements, qui ne sont pas légalement tenus d'en respecter les résultats. Les Canadiens ont cependant eu l'occasion, par voie référendaire, d'exprimer leurs vues sur d'importantes questions d'actualité.
Pour une comparaison en détail des législations référendaire et électorale de chacune des autorités législatives, référez-vous au Compendium de l'administration électorale au Canada. Produit par Élections Canada, le compendium est disponible sur le site Web de l'organisme (www.elections.ca).
NOTES
- David Macdonald, « Référendums et élections fédérales », Les droits démocratiques et la réforme électorale au Canada, Collection d'études, vol. 10, Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, 1991, p. 339.
- Comme l'ont indiqué Butler et Ranney (Boyer, 1992), bien que « référendum » et « plébiscite » aient à l'origine désigné des notions distinctes, les termes sont aujourd'hui utilisés de manière plus ou moins interchangeable. Même si le mot plébiscite se retrouve dans certains textes législatifs, l'auteur n'emploie que le mot référendum tout au long du présent article.
- Étude menée suite à l'élection générale fédérale de 1997, à laquelle a pris part Élections Canada. Sur un questionnaire à retourner par la poste, Élections Canada a demandé : « Selon vous, des référendums sur des questions d'importance devraient être tenus : régulièrement, à l'occasion, rarement ou jamais? ». Les réponses reçues se répartissent comme suit : régulièrement, 30 % – à l'occasion, 43,4 % – rarement, 20,1 % – jamais, 2,7 % – ne sais pas, 3,8 %.
SOURCES
MACDONALD, David. « Référendums et élections fédérales », Les droits démocratiques et la réforme électorale au Canada, Collection d'études, vol. 10, Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, 1991.
ÉLECTIONS CANADA. Compendium de l'administration électorale au Canada, sous la direction d'Alain Pelletier (rédacteur), Ottawa, 2000. Disponible sur Internet (www.elections.ca).
Étude sur l'élection canadienne 1997.
CÔTÉ, Pierre-F. La consultation populaire au Canada et au Québec, Études électorales, Directeur général des élections du Québec, 1995.
BOYER, Patrick, Q.C., Direct Democracy in Canada: The History and Future of Referendums, 1992, Dundurn Press, Toronto.
Note :
Les opinions exprimées par les auteurs ne reflètent pas nécessairement celles du directeur général des élections du Canada.