LA REPRÉSENTATION

L’une des grandes questions qu’envisageaient les Pères de la Confédération en 1867 était de faire en sorte que toutes les provinces fondatrices aient une représentation égale à la Chambre des communes du Canada. Il fallait du même coup garantir que chaque région du pays ait son mot à dire dans le fonctionnement quotidien de la nouvelle fédération. On a ainsi recouru au principe fondamental de la « représentation selon la population », en vertu duquel chaque province obtiendrait un nombre de sièges qui corresponde directement à sa proportion de l’ensemble de la population du pays en regard de celle du Québec. Sur ce fondement s’est établie une méthode de calcul pour répartir les sièges de la Chambre des communes entre les provinces.

Toutefois, dès le début, on a reconnu la diversité géographique, culturelle, politique et démographique des provinces, de même que l’ampleur de leur population ainsi que leurs caractéristiques rurales et urbaines. À mesure que de nouvelles provinces adhéraient à la Confédération, et que certaines régions se développaient plus rapidement que d’autres, cette diversité s’est accentuée. Il fallut alors en arriver à certains compromis et le principe fondamental de la représentation selon la population a dû nécessairement évoluer.

De nombreux observateurs ont déjà affirmé que l’histoire du Canada repose sur des compromis; la question de la représentation des provinces à la Chambre des communes en est un exemple concret. Quoi qu’il en soit, on peut affirmer qu’aujourd’hui encore, le principe de la représentation selon la population demeure le fondement de notre système électoral, comme c’est le cas dans de nombreux autres pays.

Les pages qui suivent décrivent brièvement l’évolution de la formule de la représentation. On abordera trois autres aspects : la formule actuelle de la représentation, la détermination du nombre de sièges à la Chambre des communes et la répartition des sièges entre les provinces et les territoires.

HISTORIQUE

De la Confédération à 1915
Lors de la Confédération en 1867, l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 (AANB – rebaptisé en 1982 : Loi constitutionnelle de 1867) a institué un Parlement composé de deux chambres. La Chambre haute ou Sénat se composait de 72 membres non élus à raison de 24 par région, soit à ce moment le Québec, l’Ontario et les Maritimes. La Chambre basse ou Chambre des communes, élue par le peuple, se composait de 181 députés répartis entre les quatre provinces fondatrices, soit 82 pour l’Ontario, 65 pour le Québec, 19 pour la Nouvelle-Écosse et 15 pour le Nouveau-Brunswick.

Afin que la représentation de chacune des provinces à la Chambre des communes continue de correspondre à sa population, la Loi constitutionnelle de 1867 prévoyait, à son article 51, qu’à compter du recensement de 1871, le nombre de sièges attribués à chaque province serait calculé à nouveau après chaque recensement décennal. Le calcul devait se faire en divisant le chiffre de population d’une province par un nombre fixe appelé « quotient électoral », obtenu en divisant le chiffre de population du Québec par 65, c’est-à-dire le nombre de sièges garantis constitutionnellement au Québec à la Chambre des communes.

Il n’y avait qu’une exception à cette formule simple, la « règle du vingtième », en vertu de laquelle aucune province ne pouvait perdre de sièges à l’occasion d’un redécoupage électoral à moins que le pourcentage de sa population par rapport à la population totale du pays n’ait diminué d’au moins 5 % (un vingtième) entre les deux derniers recensements.

1915 – La clause sénatoriale
La première modification à la formule initiale de représentation est intervenue en 1915, par l’adoption de la « clause sénatoriale ». Celle-ci, toujours en vigueur, prévoit qu’une province ne peut avoir moins de sièges à la Chambre des communes qu’au Sénat. En 1915, cette disposition a eu pour effet immédiat de garantir à l’Île-du-Prince-Édouard les quatre sièges qu’elle détient encore aujourd’hui.

1946 – L’évolution de la formule
Cependant, l’insatisfaction consécutive à la formule initiale a incité le Parlement à modifier la Loi constitutionnelle de 1867 en 1946, et à mettre de l’avant une nouvelle formule de répartition des sièges à la Chambre des communes. Cette formule répartit les 255 sièges d’alors entre les provinces et territoires selon leur part de la population totale du Canada et non plus en fonction du nombre moyen de personnes par circonscription au Québec.

1951 – La règle des 15 %
Du fait que la population n’a pas augmenté au même rythme dans toutes les provinces, il en est résulté une perte de sièges pour certaines d’entre elles. Ainsi, la Nouvelle-Écosse, le Manitoba et la Saskatchewan ont tous perdu des sièges après le recensement de 1951. Afin d’éviter des pertes trop rapides, le Parlement a alors adopté la « règle des 15 % », selon laquelle aucune province ne pouvait perdre plus de 15 % du nombre de sièges auquel elle avait eu droit au rajustement précédent. Les trois mêmes provinces ainsi que le Québec ont derechef perdu des sièges après le recensement de 1961. Comme ces quatre provinces et Terre-Neuve allaient de nouveau perdre des sièges après le recensement de 1971, le Parlement a légiféré en 1974 pour remédier à la situation.

1974 – L’adoption de la « formule de l’amalgame »
En 1974, l'inquiétude provoquée par la perte ininterrompue de sièges par certaines provinces a incité le Parlement à adopter la Loi sur la représentation (1974); celle-ci garantissait entre autres qu’aucune province ne perdrait de sièges à la Chambre des communes.

Une séance du Comité permanent des privilèges et élections, en février 1974, a établi que :

« L’objectif visé doit être la représentation suffisante et réaliste de tous les Canadiens, compte tenu des engagements historiques qui découlent de la Confédération et de ses responsabilités. L’attribution des sièges (à la Chambre des communes) est au cœur même du compromis qu’est la Confédération. »

Il s’agissait donc d’un « compromis » pour régler la question de la représentation à la Chambre des communes. La nouvelle formule, la troisième dans l’histoire du pays, était plutôt longue. À l’instar de celle qui était en vigueur avant 1946, le Québec y servait de base de calcul, mais à trois différences près. Premièrement, le Québec aurait dorénavant droit à 75 sièges plutôt qu’à 65. Deuxièmement, le nombre de sièges attribués au Québec augmenterait de quatre à chaque rajustement de la représentation, de manière à freiner l’augmentation de la population moyenne des circonscriptions. Troisièmement, aux fins de l’exercice, les provinces se répartissaient en trois catégories : les provinces très peuplées, soit celles ayant une population de plus de 2,5 millions d’habitants, les provinces moyennement peuplées, soit celles dont la population s’élève entre 1,5 et 2,5 millions d’habitants et les provinces peu peuplées, soit celles qui comptent moins de 1,5 million d’habitants. Seules les provinces les plus peuplées obtiendraient des sièges en proportion directe de la population du Québec; des règles distinctes et plus favorables s’appliqueraient aux provinces peu et moyennement peuplées.

La formule de calcul de la représentation à la Chambre des communes a toujours visé à ce que chaque région du pays y ait sa juste part.

La formule de l’amalgame n’a été appliquée qu’une fois; en 1976, elle a porté à 282 le nombre de sièges à la Chambre.

LA FORMULE ACTUELLE

À la suite du recensement de 1981, on s’est rendu compte que la formule de l’amalgame entraînerait une augmentation marquée du nombre de sièges à la Chambre des communes, à la fois dans l’immédiat et subséquemment aux prochains recensements (369 sièges après l’an 2001). La redistribution des sièges était déjà en cours lorsque le Parlement l’a interrompue et a adopté la Loi de 1985 sur la représentation électorale, qui est entrée en vigueur en mars 1986.

L’adoption de la Loi de 1985 sur la représentation électorale a beaucoup simplifié la formule prévue à l’article 51 de la Loi constitutionnelle de 1867 pour le calcul de la représentation.

La formule actuelle pour calculer la représentation à la Chambre des communes.

Ce calcul s’effectue en quatre étapes :

1 – L’attribution de sièges aux territoires
Des 282 sièges que la Chambre des communes du Canada comptait alors en 1985, un est attribué aux Territoires du Nord-Ouest, un au Territoire du Yukon et un au Nunavut, ce qui laisse 279 sièges. Ce nombre sert au calcul du quotient électoral.

2 – Le calcul du quotient électoral
On divise ensuite par 279 le chiffre total de la population des 10 provinces pour obtenir le quotient électoral, lequel sert à déterminer le nombre de sièges pour chaque province.

3 – La répartition des sièges attribués à chaque province
Le nombre théorique de sièges attribués à chaque province se calcule en divisant le chiffre de la population totale de chacune d’elles par le quotient électoral obtenu à l’étape 2; si le résultat donne une fraction supérieure à 0,50, le nombre de sièges est arrondi au nombre entier qui suit.

4 – Les rajustements
Une fois que le nombre théorique de sièges par province a été déterminé, on fait les rajustements nécessaires en appliquant la « clause sénatoriale » et la « clause des droits acquis ».

Comme on l’a vu, la clause sénatoriale garantit depuis 1915 qu’aucune province ne peut avoir à la Chambre des communes moins de sièges qu’au Sénat. En vertu de la nouvelle clause des droits acquis, inscrite dans la Loi de 1985 sur la représentation électorale, aucune province ne peut avoir moins de sièges qu’elle n’en a obtenu en 1976 ou qu’elle n’en comptait au cours de la 33^e Législature.

On trouvera en annexe un tableau montrant de quelle façon cette dernière formule a été appliquée aux chiffres du recensement de 2001 (annexe A) ainsi qu’aux chiffres du recensement de 1991 (annexe B). On trouvera également au début de ce chapitre un autre tableau qui indique le nombre de sièges à la Chambre des communes, de la Confédération jusqu’au Décret de représentation de 1996.

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