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Cahier d'information à l'attention du Président du Conseil privé de la Reine pour le Canada (décembre 2019)

Régulation des activités électorales

La régulation des activités électorales comporte cinq grands volets : le processus de vote, le financement politique, les communications électorales, l'exécution de la loi et la sécurité des élections.

Processus de vote

Instructions, adaptations et formation

Les récents amendements à la LEC ont assoupli certains éléments du modèle d'administration électorale hautement normatif qui prévalait auparavant. La LEC permet désormais d'accroître la flexibilité du directeur général des élections pour l'administration du processus de vote, notamment en ce qui concerne le choix des lieux et des modes de prestation de services aux électeurs.

Les dispositions de la LEC sur l'administration du processus de vote sont complétées ou appliquées, s'il y a lieu, suivant les instructions du DGE aux directeurs du scrutin et aux autres fonctionnaires électoraux. Ces instructions décrivent en détail les étapes qui doivent être suivies, notamment pour mettre à jour les listes électorales (processus de révision), les jours de vote (par anticipation ou le jour de l'élection) et administrer le vote par bulletin spécial.

En plus de pouvoir donner des instructions, le DGE peut adapter des dispositions de la LEC pendant la période électorale ou dans les 30 jours suivants pour permettre aux électeurs d'exercer leur droit de vote ou pour permettre le dépouillement des votes, s'il est nécessaire de le faire en raison d'une situation d'urgence, de circonstances exceptionnelles ou imprévues ou d'une erreur.

Entre les périodes électorales, Élections Canada met en place une formation et une infrastructure pour veiller à ce que les directeurs du scrutin soient prêts dès le déclenchement d'une élection. Au cours des dernières années, cette tâche déjà difficile est devenue un défi de taille, de nouvelles dispositions législatives ayant accru les responsabilités des fonctionnaires électoraux et la complexité de leur travail (en particulier les exigences d'identification des électeurs ajoutées en 2007).

Identification des électeurs

Pour voter à un bureau de vote par anticipation, pour voter le jour de l'élection ou pour voter à un bureau d'Élections Canada lors d'une élection générale ou partielle fédérale, les électeurs doivent prouver leur identité et leur adresse. Trois options s'offrent à eux. La première consiste à présenter une pièce d'identité délivrée par une autorité gouvernementale canadienne (administration fédérale, provinciale ou municipale) ou l'un de ses organismes et portant leurs photo, nom et adresse. La deuxième consiste à présenter deux pièces d'identité figurant sur la liste des pièces autorisées par le DGE : les deux doivent porter leur nom et au moins l'une d'elles doit porter leur adresse actuelle. Enfin, si un électeur n'est pas en mesure de s'identifier par l'une ou l'autre de ces options, il peut établir ses identité et adresse en faisant une déclaration solennelle et en étant accompagné d'un autre électeur, dont le nom figure sur la liste électorale du même bureau de vote. Cet autre électeur, appelé répondant, doit prouver ses identité et adresse et faire une déclaration solennelle.

Intégrité électorale

L'intégrité d'une élection renforce la confiance des Canadiens dans le système électoral, qui est alors vu comme un processus juste produisant des résultats fiables. Pour être intègre, une élection doit :

  • respecter les principes de la démocratie électorale;
  • être menée conformément à la loi et aux procédures établies; et
  • être protégée par un régime de contrôle qui assure la transparence et la justice.

Le Programme d'intégrité électorale aide l'organisme à détecter et à résoudre les incidents susceptibles de compromettre l'intégrité du processus électoral et la capacité des Canadiens de s'inscrire et de voter. Il est fondé sur les pratiques exemplaires de gestion intégrée des risques.

Ce programme consiste à surveiller l'environnement externe et à faire des recherches et des analyses pour relever les risques menaçant l'intégrité du processus électoral, tels que :

  • les irrégularités relevées dans le travail des préposés au scrutin;
  • les directives erronées données aux électeurs;
  • la mésinformation et la désinformation relatives au processus électoral;
  • les événements perturbant le fonctionnement des bureaux de scrutin.

Le personnel surveille les systèmes opérationnels et l'environnement externe pour détecter les anomalies et les incidents qui surviennent lors d'une élection générale. Si le personnel repère un problème potentiel, il organise l'intervention que mènera Élections Canada. Le personnel s'occupe aussi du renvoi de potentielles infractions au Bureau du commissaire aux élections fédérales.

Financement politique

Le régime de financement politique prévu dans la LEC est fondé sur trois valeurs fondamentales : l'équité, la transparence et la prévention de l'influence indue de l'argent. Ces valeurs sont principalement appuyées par les mesures suivantes :

  • des plafonds annuels de contributions pour les particuliers admissibles (1 600 $ pour l'année 2019) et l'interdiction pour les sociétés et les syndicats de verser des contributions (ne s'appliquent pas aux tiers enregistrés);
  • le financement public sous la forme de crédits d'impôt pour les contributions, et le remboursement partiel des dépenses électorales;
  • les exigences en matière de rapports financiers, dont les rapports annuels des partis politiques et des associations de circonscription, les rapports que doivent présenter les partis politiques, les candidats, les tiers (personnes et groupes autres que les partis enregistrés, les candidats et les associations enregistrées), les candidats à l'investiture et les candidats à la direction, y compris les vérifications menées par des vérificateurs indépendants si l'entité atteint le seuil établi par la loi.

La Loi sur la modernisation des élections a modifié plusieurs aspects du régime de financement politique de la LEC. Parmi les changements les plus significatifs figure une période préélectorale qui commence le 30 juin de l'année au cours de laquelle a lieu une élection générale à date fixe et se termine le jour précédant le début de la période électorale. Les partis politiques sont assujettis durant cette période à des plafonds de dépenses électorales en ce qui concerne leurs publicités et activités partisanes et leurs sondages électoraux (les « activités réglementées »). Les tiers qui atteignent le seuil légal sont tenus à des exigences de rapport provisoire. En outre, cette loi a introduit une interdiction complète pour les tiers d'utiliser des fonds de l'étranger ainsi qu'une interdiction pour les tiers étrangers d'engager des dépenses pour des activités réglementées en période électorale et préélectorale.

Plafonds et remboursement des dépenses

La LEC impose des plafonds de dépenses électorales aux partis et aux candidats, afin d'assurer des règles du jeu équitables. Ces plafonds s'appliquent au total de toutes les dépenses électorales, payées ou non, et visent aussi les contributions non monétaires ou les cessions. Différant pour les partis politiques et les candidats, ils sont établis à partir du nombre de noms d'électeurs figurant sur la liste électorale de chaque circonscription. Avant l'entrée en vigueur de la Loi sur la modernisation des élections, tous ces plafonds de dépense étaient ajustés en fonction de la durée de la période électorale, mais ce n'est maintenant plus le cas. Les tiers sont également assujettis à des plafonds pour les dépenses qu'ils engagent pour des activités réglementées, qui sont de 1 023 400 $ pour la période préélectorale et de 511 700 $ pour la période électorale.

Les partis politiques enregistrés qui ont obtenu au moins 2 % de tous les votes, ou 5 % des votes dans les circonscriptions où ils soutiennent des candidats, ont droit à un remboursement partiel de leurs dépenses électorales. Les candidats doivent être élus ou avoir obtenu 10 % des votes pour avoir droit à un remboursement. Pour être remboursés, les partis et les candidats doivent respecter les exigences des rapports à produire. Les tiers n'ont droit à aucun remboursement.

Complexité accrue

Le régime actuel découle en grande partie des réformes successives de 1974, 2000, 2003, 2006, 2014 et 2018. Bien que ces réformes aient permis d'établir un régime de financement politique complet, la complexité des règles représente un défi important pour les participants au processus, sans compter qu'il n'est pas aisé de les appliquer uniformément :

  • Comme les contributions et les prêts aux diverses entités politiques sont visés par des plafonds annuels, les entités pourraient être obligées de rembourser des contributions qu'elles croyaient légales parce qu'elles n'ont aucun moyen réaliste de savoir si leurs donateurs ont déjà versé des contributions à d'autres entités.
  • Les distinctions entre les différentes catégories de dépenses (dépenses de campagne électorale, dépenses électorales, dépenses personnelles) sont difficiles à saisir, mais demeurent essentielles au régime. Par exemple, lors d'une période électorale, seules les dépenses électorales sont visées par les plafonds des dépenses applicables aux partis et candidats.
  • Les nouvelles exigences pour les partis politiques et les tiers en période préélectorale se distinguent des exigences en période électorale et sont susceptibles d'amener une certaine confusion pour les participants au régime. Par exemple, les plafonds associés à chacune des périodes auxquelles les partis sont soumis ne concernent pas exactement les mêmes types de dépenses.

Rôle de l'agent officiel

Le régime de financement politique pour les candidats repose sur le rôle et les responsabilités de l'agent officiel, qui est chargé de la gestion des opérations financières d'un candidat lors d'une campagne électorale. Comme Élections Canada ignore l'identité d'une bonne partie des agents officiels avant l'élection, il est difficile de les former à l'avance. Bien que l'organisme produise des manuels et des tutoriels Web, les agents officiels apprennent les règles au fur et à mesure. Cela dit, ayant accès au Réseau de soutien aux entités politiques, ils peuvent poser leurs questions directement aux vérificateurs d'Élections Canada. Il faut savoir que nombre d'entre eux ne seront agents officiels qu'une seule fois dans leur vie.

Le régime de financement politique pour les candidats repose sur le rôle et les responsabilités de l'agent officiel, qui est chargé de la gestion des opérations financières d'un candidat lors d'une campagne électorale. Comme Élections Canada ignore l'identité d'une bonne partie des agents officiels avant l'élection, il est difficile de les former à l'avance. Bien que l'organisme produise des manuels et des tutoriels Web, les agents officiels apprennent les règles au fur et à mesure. Cela dit, ayant accès au Réseau de soutien aux entités politiques, ils peuvent poser leurs questions directement aux vérificateurs d'Élections Canada. Il faut savoir que nombre d'entre eux ne seront agents officiels qu'une seule fois dans leur vie.

Favoriser la conformité aux règles financières

Élections Canada s'efforce d'aider les entités politiques à se conformer aux règles. Pour ce faire, l'organisme produit et met à jour du matériel de formation, répond aux questions des entités politiques pendant et après l'élection, et les aide à s'assurer que leurs rapports financiers sont complets et exacts. Élections Canada s'est donné 12 mois après le délai de production (soit d'ici février 2021) pour examiner les rapports des candidats.

Avis écrits, lignes directrices et notes d'interprétation

Depuis 2014, la LEC prévoit l'établissement d'avis écrits, de lignes directrices et de notes d'interprétation (ALI) sur l'application de la loi aux partis enregistrés, aux associations de circonscription, aux candidats, aux candidats à l'investiture et aux candidats à la direction. Les ALI sont établis, après consultation de tous les partis enregistrés et du commissaire aux élections fédérales (ci-après le commissaire). Élections Canada est tenu de répondre à toutes les demandes d'ALI des partis politiques.

Il y a deux catégories d'ALI : 1) les avis écrits et 2) les lignes directrices et les notes d'interprétation. Donnés uniquement à la demande d'un parti politique (par l'intermédiaire de son agent principal), les avis écrits portent sur l'application d'une disposition de la LEC à une activité ou pratique précise à laquelle une entité politique a l'intention de se livrer. Les avis écrits lient le DGE et le commissaire et ont valeur de précédent.

Quant aux lignes directrices et aux notes d'interprétation, elles sont fournies à titre d'information seulement, à l'initiative d'Élections Canada ou à la demande d'un parti politique. Portant sur l'application de la LEC (souvent une disposition particulière), elles servent à expliquer de façon générale comment Élections Canada traitera un certain type d'activité en vertu de la LEC. Les lignes directrices et les notes d'interprétation ne sont pas contraignantes.

En prévision de la 43e élection générale, Élections Canada a également publié des manuels d'orientation sur les règles de financement politique visant les partis, les associations de circonscription et les candidats, ainsi qu'un certain nombre de notes d'interprétation sur des sujets précis liés au financement politique (p. ex. la cryptomonnaie et le travail bénévole).

Communications électorales

Certains aspects des communications électorales sont régis par la LEC, comme le temps d'émission des partis politiques, la publicité sur les plateformes en ligne, l'utilisation et la prestation de services d'appels aux électeurs et l'utilisation des renseignements des électeurs par les partis politiques et les candidats.

Arbitre en matière de radiodiffusion

Les radiodiffuseurs canadiens, dont la licence est attribuée par le CRTC, sont légalement tenus de libérer du temps d'émission que les partis politiques enregistrés et admissibles pourront acheter en vue d'une élection générale. Nommé par le DGE, l'arbitre, sous le régime de la LEC, alloue du temps d'émission aux partis, prépare des lignes directrices concernant les obligations des radiodiffuseurs relativement aux élections générales et arbitre les conflits entre les partis politiques et les radiodiffuseurs concernant l'application de la LEC. Les fonctions d'arbitre en matière de radiodiffusion sont assurées, depuis 1992, par Peter S. Grant, un avocat spécialisé en radiodiffusion.

Registre des publicités publiées sur les médias sociaux

Les nouvelles règles édictées par la Loi sur la modernisation des élections obligent les propriétaires et exploitants de plateformes en ligne à tenir un registre des messages de publicité partisane et électorale publiés en période électorale ou préélectorale. Doivent figurer à ce registre une copie de chaque message publié, ainsi que le nom de la personne ayant autorisé sa publication. Cette règle vient complémenter l'obligation des partis politiques et des tiers de s'identifier dans les publicités partisanes et électorales qu'ils publient durant ces périodes (énoncé d'autorisation).

Services d'appels aux électeurs

Durant la période électorale, les partis enregistrés, les candidats et les tiers doivent suivre certaines règles s'ils utilisent des services d'appels aux électeurs. Il s'agit de services qui consistent à faire des appels pendant une période électorale à toute fin liée à une élection, notamment :

  • mettre en valeur un parti enregistré, son chef, un candidat, un candidat à l'investiture ou un enjeu auquel l'un d'eux est associé, ou s'y opposer;
  • encourager les électeurs à voter ou les dissuader de le faire;
  • fournir de l'information concernant les élections, notamment les heures de vote et l'emplacement des bureaux de scrutin;
  • recueillir de l'information concernant les habitudes et les intentions de vote des électeurs ou leurs opinions sur un parti enregistré, son chef, un candidat ou un candidat à l'investiture ou concernant un enjeu auquel l'un d'eux est associé;
  • recueillir des fonds pour un parti enregistré, une association enregistrée, un candidat ou un candidat à l'investiture.

Si un script est utilisé pour faire les appels téléphoniques, le parti, le candidat ou le tiers doit conserver, pendant un an après la fin de la période électorale :

  • une copie des différents scripts utilisés;
  • un registre de chaque date d'utilisation du script;
  • une liste de chaque numéro de téléphone appelé.

Le CRTC assure l'application des règles, et le commissaire aux élections fédérales est chargé de faire respecter l'obligation de conserver une copie des scripts et des messages enregistrés.

Renseignements et vie privée des électeurs

Selon la LEC, Élections Canada doit fournir des listes électorales aux députés, aux partis politiques enregistrés et admissibles et aux candidats. Doivent figurer sur ces listes le nom, l'adresse et l'identificateur unique de chaque électeur. Souvent, les partis vont ajouter à cette information de base des renseignements sur les électeurs obtenus d'autres sources.

Élections Canada prépare pour les partis, les députés et les candidats des Lignes directrices sur l'utilisation des listes électorales. Ce document leur explique comment ils peuvent utiliser les listes électorales et leur rappellent l'importance de protéger l'information confidentielle en tout temps.

Avec les récents changements introduits par la Loi sur la modernisation des élections, tout parti demandant l'enregistrement auprès d'Élections Canada doit publier sur son site Internet une politique sur la protection des renseignements personnels et en joindre une copie à sa demande d'enregistrement. Cette exigence de publication a pris effet pour les partis enregistrés et ceux ayant entamé les démarches d'enregistrement moins de trois mois après l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions législatives.

À noter que les partis politiques ne sont pas visés par les lois fédérales que sont la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDE). Parmi les provinces et territoires du pays, seule la Colombie-Britannique s'est dotée d'une loi obligeant les partis politiques à protéger les renseignements personnels, soit la Personal Information Protection Act. En tant qu'organisme fédéral, Élections Canada est tenu par la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Sécurité des élections

Le processus électoral fédéral est protégé par de nombreuses mesures technologiques, juridiques et procédurales, qui visent à assurer sa sécurité et son intégrité.

Sur le plan législatif, la Loi sur la modernisation des élections a adopté certaines mesures pour faire face aux nouvelles menaces que posent l'influence étrangère et la désinformation sur le processus électoral fédéral. Le propriétaire ou l'exploitant de certaines plateformes en ligne hautement fréquentées qui vend de l'espace publicitaire à des entités politiques ou à des tiers assujettis à la LEC doit dorénavant maintenir un registre des messages de publicité partisane et de publicités électorales diffusées sur la plateforme. Cette loi clarifie également l'infraction relative à l'usurpation de qualité liée à la publication de matériel provenant soi-disant d'un candidat, d'un parti politique, du DGE ou d'un directeur de scrutin dans le but de tromper le public, et prévoit une infraction liée à l'utilisation non autorisée d'un ordinateur, notamment en vue d'influencer les résultats d'une élection. Elle prévoit également l'interdiction pour les tiers d'utiliser des fonds provenant d'entités étrangères pour financer des activités réglementées et l'interdiction pour toute personne ou entité de vendre de l'espace publicitaire aux entités étrangères afin de leur permettre de diffuser un message de publicité électorale.

Il n'existe pas de solution simple et unique qui éliminerait les cybermenaces et les risques de désinformation qui pèsent sur la démocratie tout en protégeant la liberté d'expression. Ces menaces sont complexes et s'étendent au-delà de nos frontières et du domaine de la gestion électorale.

Dans le contexte actuel, assurer la sécurité d'une élection exige la collaboration de plusieurs acteurs. Les organismes fédéraux, les acteurs politiques, les médias, les responsables de plateformes numériques, les membres de la société civile et les Canadiens ont tous un rôle à jouer.

En prévision de la prochaine élection, Élections Canada collabore avec d'autres organismes fédéraux qui contribuent à la sécurité des élections, notamment :

  • le commissaire aux élections fédérales, chargé de faire appliquer la Loi électorale du Canada et d'enquêter sur les plaintes au sujet d'infractions possibles à la Loi;
  • le Centre de la sécurité des télécommunications (CST);
  • le Centre canadien pour la cybersécurité (CCC);
  • le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS);
  • la Gendarmerie royale du Canada (GRC);
  • Sécurité publique Canada;
  • Affaires mondiales Canada;
  • le conseiller à la sécurité nationale et au renseignement.

Nous participons régulièrement à des réunions avec des responsables de ces organismes pour échanger de l'information, discuter des rôles, des responsabilités et des protocoles selon divers scénarios possibles, et pour planifier les activités de communication.

Grâce au soutien des organismes chargés de la sécurité nationale, Élections Canada peut se concentrer sur sa priorité absolue : conduire l'élection et s'assurer que les Canadiens peuvent exercer leur droit démocratique de s'inscrire, de voter et de se porter candidats.

Exécution de la loi

Le commissaire aux élections fédérales (ci-après le commissaire) est nommé par le DGE, après consultation du directeur des poursuites pénales (DPP), pour un mandat de dix ans. Il est chargé de veiller à l'observation et à l'exécution de la LEC et de la Loi référendaire. Le bureau du commissaire fait partie d'Élections Canada, mais en pratique, le commissaire demeure indépendant de l'organisme. Préalablement à la Loi sur la modernisation des élections, le commissaire était nommé par le DPP pour un mandat de sept ans et relevait du bureau du DPP. Le commissaire actuel, Yves Côté, est entré en fonction le 3 juillet 2012.

Le commissaire mène des enquêtes sur les allégations d'infraction qui peuvent se traduire par des poursuites criminelles et il a le pouvoir de conclure des transactions avec les personnes ayant commis des infractions. Depuis l'entrée en vigueur de la Loi sur la modernisation des élections, il peut également imposer des sanctions administratives pécuniaires pour des infractions relatives au financement politique, ainsi que pour certaines infractions relatives au vote, et peut lui-même déposer des accusations criminelles, même si la décision définitive d'intenter une poursuite appartient toujours au DPP.

Le commissaire reçoit les plaintes du public et d'Élections Canada. Par exemple, le secteur responsable du financement politique à Élections Canada peut lui signaler des infractions possibles à la LEC, détectées lors de la vérification des rapports financiers des partis ou des candidats.

Le poste de commissaire a été créé en 1974; ses responsabilités se limitaient alors à veiller au respect des règles régissant les dépenses électorales et le financement politique. En 1977, ses responsabilités ont été élargies de manière à couvrir toutes les dispositions de la LEC. Le pouvoir d'intenter des poursuites dans les cas d'infraction à la LEC a été transféré au DPP en 2006, sous le régime de la Loi fédérale sur la responsabilité.