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Avis écrits, lignes directrices et notes d'interprétation : 2015-03 (ÉBAUCHE POUR CONSULTATION)

En vertu de l'article 16.1 de la Loi électorale du Canada, le directeur général des élections établit des lignes directrices et des notes d'interprétation concernant l'application de la Loi aux partis enregistrés, aux associations enregistrées, aux candidats à l'investiture, aux candidats et aux candidats à la direction. Avant d'établir une ligne directrice ou une note d'interprétation, il consulte les partis politiques fédéraux enregistrés et le commissaire aux élections fédérales, et les invite à formuler des commentaires sur l'ébauche. Les lignes directrices et les notes d'interprétation donnent des indications et favorisent une interprétation et une application uniformes de la Loi. Toutefois, elles ne sont fournies qu'à titre d'information et ne remplacent pas les dispositions de la Loi.


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Débats de candidats

Question

Déterminer si le fait de fournir un forum public pour la tenue de débats de candidats ou de chefs de parti constitue une contribution versée aux candidats ou aux partis ainsi qu'une dépense électorale en vertu de la Loi électorale du Canada (LEC).

Interprétation

L'interprétation et l'approche d'Élections Canada en ce qui concerne les débats de candidats et de chefs de parti sont les suivantes :

  1. Le fait de fournir un forum public pour la tenue de débats entre deux ou plusieurs candidats ou chefs de parti ne constitue pas une contribution non monétaire de l'entité qui fournit le forum. Il ne s'agit pas non plus d'une dépense électorale des candidats qui y participent ou des partis politiques, dans le cas de débats de chefs de parti.
  2. Lors d'un débat, les candidats ont l'occasion d'exprimer leurs points de vue politiques et d'en débattre en public. Toutefois, ils n'exercent pas de contrôle sur la manière dont le débat est organisé ou animé, et ne reçoivent donc pas un bien ou un service. Un débat ne vise pas non plus à favoriser ou à contrecarrer un candidat ou un parti en particulier. Le principal bénéficiaire du service fourni est l'électorat plutôt que les candidats ou les partis qui y participent.
  3. Les dépenses engagées par l'entité qui tient le débat ne sont pas des contributions non monétaires versées aux candidats ou aux partis concernés ou des dépenses électorales de ces derniers, puisque : i) un débat n'est pas mené dans le but de favoriser ou de contrecarrer un participant en particulier, et ii) les participants n'exercent pas de contrôle sur la manière dont le débat est organisé ou animé, et donc, ne reçoivent pas un bien ou un service.
  4. L'exclusion d'un ou de plusieurs candidats ou partis d'un débat ne change rien au fait que la fourniture d'un forum public pour la tenue de débats de candidats ne constitue pas une contribution non monétaire aux candidats participants.
  5. Il peut y avoir des situations dans lesquelles un débat n'est pas un véritable débat, mais plutôt une contribution déguisée. Ce pourrait être le cas si un débat était mené de manière partisane dans le but de favoriser ou de contrecarrer un candidat ou un parti donné. Le cas échéant, il faudrait examiner l'ensemble de la situation afin de déterminer s'il s'agissait d'un véritable débat ou d'une contribution déguisée.

Contexte

Les débats de candidats et de chefs de partis ne sont pas toujours ouverts à tous les candidats et à tous les partis. Des questions ont été soulevées, à savoir si l'exclusion de certains candidats ou de certains partis des débats signifie que les candidats ou les partis qui y participent reçoivent des contributions non monétaires qui pourraient être inadmissibles.

La tenue de débats est, et a toujours été, un important moyen par lequel les électeurs reçoivent de l'information sur la position des divers candidats et partis politiques. Ces renseignements peuvent s'avérer essentiels pour aider les électeurs à décider pour qui voter. Compte tenu de l'importance de tels débats dans notre processus démocratique, le directeur général des élections a depuis longtemps interprété les règles sur le financement politique de façon à conclure que les dépenses engagées pour l'organisation d'un forum de discussion qui permet au public d'être à l'écoute des candidats et de leur poser des questions ne constituent pas une contribution apportée aux candidats pourvu que :

  • le forum soit ouvert au public;
  • le débat soit mené de manière impartiale;
  • tous les candidats soient invités à y participer; si tel n'est pas le cas, l'exclusion doit être raisonnablement fondée.

En 2010, le directeur général des élections a présenté cette position au Parlement. Il a recommandé que des dispositions claires concernant les débats soient ajoutées dans la LEC de façon à définir i) dans quelles circonstances les coûts reliés à l'organisation d'un débat de candidats constituent une contribution non monétaire versée aux candidats qui y participent ainsi qu'une dépense électorale de ceux-ci, et ii) dans quelles circonstances les coûts reliés à l'organisation d'un débat entre des chefs de parti constituent une contribution non monétaire versée aux partis enregistrés qui y participent et une dépense électorale de ces partis.note 1 Le Parlement a répondu, pour l'essentiel, qu'aucun changement n'est requis à la LEC en ce qui concerne les débats de candidats.

Cadre juridique

Les règles de base concernant les contributions politiques et les dépenses électorales sont les suivantes :

  • Seuls les particuliers qui sont citoyens canadiens ou résidents permanents du Canada peuvent apporter des contributions politiques.
  • Les contributions monétaires et non monétaires sont assujetties aux plafonds des contributions.
  • Aux termes de la LEC, une contribution non monétaire s'entend de la valeur commerciale d'un service, sauf d'un travail bénévole, d'un bien ou de l'usage de biens ou d'argent, s'ils sont fournis sans frais ou à un prix inférieur à leur valeur commerciale.
  • Aux termes de la LEC, les dépenses électorales s'entendent des frais engagés par un parti enregistré ou un candidat et des contributions non monétaires qui leur sont apportées, dans la mesure où les biens ou les services faisant l'objet des dépenses ou des contributions servent à favoriser ou à contrecarrer directement un parti enregistré, son chef ou un candidat pendant une période électorale.
  • Les dépenses électorales des partis et des candidats sont assujetties aux plafonds des dépenses électorales.

Analyse et discussion

Contributions non monétaires et dépenses électorales

Une contribution non monétaire est la valeur commerciale d'un service ou de biens ou de l'usage de biens ou d'argent s'ils sont fournis à une entité politique à un prix inférieur à leur valeur commerciale. La LEC inclut les biens ou les services reçus au moyen de contributions non monétaires dans la définition de dépenses électorales, car si tous les biens ou les services utilisés pour favoriser ou contrecarrer un candidat ou un parti n'étaient pas considérés comme des dépenses électorales, les plafonds établis pour de telles dépenses perdraient grandement de leur utilité. Pour déterminer si le fait de fournir un forum pour la tenue d'un débat en période électorale constitue une contribution non monétaire, il est donc utile d'examiner si les dépenses engagées pour tenir un tel débat constitueraient des dépenses électorales d'un candidat ou d'un parti.

Lors d'un débat, les candidats ont l'occasion d'exprimer leurs points de vue politiques et d'en débattre en public. Cependant, ils n'exercent pas de contrôle sur la manière dont le débat est organisé ou animé. Il est donc difficile d'affirmer que les participants à un débat reçoivent un bien ou un service. Le bénéficiaire principal est l'électorat plutôt qu'un candidat ou un parti en particulier, tout comme c'est le cas pour une entrevue dans les médias ou un article de presse au sujet d'un candidat ou d'un parti. De plus, un débat ne vise pas à favoriser ou à contrecarrer l'élection d'un candidat ou d'un parti en particulier. Ces facteurs sont donc une indication que les dépenses engagées par une entité pour la tenue d'un tel débat ne sont pas des contributions versées à des candidats ou à des partis, ni des dépenses électorales de ceux-ci.

Les débats sont historiquement tenus par des médias ou des associations communautaires. Si le fait de fournir un forum pour la tenue d'un débat devait être considéré comme une contribution non monétaire versée aux candidats participants, les entités organisatrices se trouveraient à faire des contributions politiques illégales. Les forums destinés aux débats devraient alors être fournis par des particuliers qui sont citoyens canadiens ou résidents permanents, et le coût du débat devrait être limité au plafond de contribution du particulier, ce qui reviendrait à éliminer les débats du processus démocratique. Élections Canada est d'avis que ce n'était pas là l'intention du Parlement en adoptant les règles de financement politique, puisque les débats entre candidats et entre chefs de parti ont longue tradition et qu'ils jouent un rôle très important dans la démocratie canadienne.note 2

Exclusion de candidats d'un débat

Une interprétation déjà faite par Élections Canada indiquait que l'exclusion de candidats d'un débat devait être raisonnablement fondée. Toutefois l'exclusion d'un ou de plusieurs candidats ne change rien au fait que les dépenses engagées par l'entité qui tient le débat ne sont pas des dépenses électorales des candidats ou des partis participants, et qu'elles ne constituent donc pas des contributions non monétaires versées aux candidats ou aux partis participants.

Un principe semblable s'applique dans le cas d'un candidat ou d'un chef de parti qui fait l'objet d'un article de presse ou d'une entrevue à la télévision. Le fait que les autres candidats ne reçoivent pas nécessairement la même couverture ne signifie pas pour autant que le média concerné apporte une contribution au candidat visé. De même, les dépenses engagées par le média pour produire et diffuser l'article ou l'entrevue ne sont pas des dépenses électorales du candidat ou du parti concerné.

Situations où un débat n'est pas un véritable débat

Si un débat public est mené de manière partisane dans le but de favoriser ou de contrecarrer l'élection d'un candidat ou d'un parti en particulier, ou si l'organisateur du débat permet à un candidat ou à un parti en particulier d'exercer un contrôle sur le débat, les dépenses engagées par l'entité organisatrice pourraient alors constituer une contribution versée au candidat ou au parti faisant l'objet d'un traitement préférentiel ou des dépenses électorales de leur part. Le cas échéant, il faudrait examiner l'ensemble de la situation pour déterminer s'il s'agissait d'un véritable débat ou d'une contribution déguisée. Toute contribution potentielle à un candidat ou à un parti devrait aussi avoir été acceptée par le candidat ou le parti concerné.

Note 1 Faire face à l'évolution des besoins – Recommandations du directeur général des élections du Canada à la suite de la 40e élection générale, 2010, Recommandation II.7 à http://www.elections.ca/content.aspx?section=res&dir=rep/off/r40&document=part2&lang=f#2.7.

Note 2 L'article 319 prévoit, au paragraphe a) de la définition de « dépenses électorales » que « la diffusion [...] de débats » n'est pas considérée comme de la publicité électorale; cela indique que l'intention du Parlement était de permettre la tenue de débats.