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Note d'interprétation : 2022-01 (juin 2022)

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En vertu de l'article 16.1 de la Loi électorale du Canada (LEC), le directeur général des élections établit des lignes directrices et des notes d'interprétation concernant l'application de la LEC aux partis enregistrés, aux associations enregistrées, aux candidats à l'investiture, aux candidats et aux candidats à la direction. Avant d'établir une ligne directrice ou une note d'interprétation, le directeur général des élections consulte les partis politiques fédéraux enregistrés et le commissaire aux élections fédérales et les invite à formuler des commentaires sur l'ébauche. Les lignes directrices et les notes d'interprétation donnent des indications et favorisent une interprétation et une application uniformes de la LEC. Toutefois, elles ne sont fournies qu'à titre d'information et ne remplacent pas les dispositions de la LEC.


Actifs des associations de circonscription radiées

Question

Les associations de circonscription enregistrées soutiennent leur parti enregistré au niveau local, par exemple en recrutant des candidats, en amassant des fonds et en défendant les enjeux locaux. Une association enregistrée peut être radiée pour diverses raisons, soit volontairement, involontairement ou par application de la loi. La Loi électorale du Canada (LEC) établit les règles de cession des actifs d'une association radiée ou sur le point de l'être. Par le passé, Élections Canada n'a pas toujours appliqué ces règles de façon uniforme.

La présente note d'interprétation vise à clarifier et à uniformiser la façon de traiter les actifs d'une association radiée dans diverses circonstances, en particulier pendant la période suivant la prise d'effet de la radiation.

Interprétation

  1. Une association enregistrée qui a été avisée de sa radiation imminente (que celle-ci soit volontaire ou non) peut, avant la date de prise d'effet de la radiation, céder des actifs :
    • à son parti enregistré;
    • à une autre association enregistrée du parti;
    • dans certains cas, à un candidat soutenu par le parti;
    • à un candidat à l'investiture ou à un candidat à la direction du parti (si la cession est non monétaire et offerte également à tous les candidats).
  2. La date de prise d'effet d'une radiation doit être fixée à au moins 15 jours suivant la date d'envoi par Élections Canada d'un avis à l'association et au parti. En général, l'organisme fixera cette date à plus de 15 jours afin que les associations aient plus de temps pour céder leurs actifs avant d'être radiées.
  3. Une fois que la radiation a pris effet, l'association ne peut plus céder d'actifs, ni à son parti enregistré ni à toute autre association (enregistrée ou non) du parti.
  4. Une association radiée en raison d'une révision des limites des circonscriptions ou d'une fusion de partis peut continuer à céder des actifs à son parti enregistré ou à une autre association enregistrée du parti dans les six mois suivant sa radiation.
  5. Une association enregistrée sur le point d'être radiée n'est pas tenue de céder ses actifs, et seul son agent financier peut effectuer des cessions au nom de l'association.
  6. Une association radiée qui a cédé des actifs dans le délai alloué est tout de même tenue de produire les rapports financiers manquants dans un délai de six mois. Comme l'association pourrait avoir cédé des actifs reçus de manière irrégulière, le défaut de soumettre ces rapports pourrait mettre en doute la légalité des actifs ou de leur cession.
  7. Une fois déclarés dans les rapports des entités politiques affiliées, les actifs cédés peuvent faire l'objet d'un examen plus approfondi susceptible de mener, par exemple, au retour de contributions illégales. Lors d'un examen ou d'une enquête, le commissaire aux élections fédérales pourrait alors être saisi du dossier pour déterminer si l'association de circonscription (radiée) avait reçu légalement les actifs qu'elle a ensuite cédés.

Cadre juridique

Les dispositions de la LEC les plus pertinentes dans le contexte de la présente note d'interprétation sont les suivantes :

  • Une association de circonscription est un regroupement des membres d'un parti politique dans une circonscription. Une association de circonscription est enregistrée si elle est inscrite dans le registre d'Élections Canada. (paragraphe 2(1))
  • Il est interdit à une association de circonscription d'un parti enregistré de faire ce qui suit si elle n'est pas enregistrée : accepter des contributions; effectuer des cessions au parti enregistré, à ses associations enregistrées ou à un candidat soutenu par le parti; effectuer des cessions non monétaires à des candidats à l'investiture ou à des candidats à la direction du parti; accepter des fonds excédentaires de candidats, de candidats à l'investiture ou de candidats à la direction d'un parti. (paragraphe 365(1), article 447)
  • Un parti enregistré peut avoir au plus une association enregistrée par circonscription. (article 449)
  • Dans les six mois suivant son enregistrement, une association doit produire auprès du directeur général des élections un état de son actif et de son passif en date du jour précédant son enregistrement. (article 451)
  • Seul un particulier qui est citoyen canadien ou résident permanent du Canada peut apporter une contribution à un parti enregistré, à une association enregistrée, à un candidat, à un candidat à l'investiture ou à un candidat à la direction. (paragraphe 363(1))
  • Les contributions inadmissibles doivent être retournées aux donateurs ou remises au receveur général du Canada, selon le cas, dans les 30 jours suivant le moment où le bénéficiaire prend connaissance de l'inadmissibilité de la contribution. (paragraphe 363(2))
  • Les cessions suivantes sont autorisées entre une association de circonscription et son parti enregistré, d'autres associations et des candidats ayant la même appartenance politique, et ne constituent pas des contributions :
    • Une association de circonscription, enregistrée ou non, peut accepter des cessions de fonds, de biens ou de services de la part du parti enregistré.
    • Une association enregistrée peut accepter des cessions de fonds, de biens ou de services de la part d'une autre association enregistrée ou d'un candidat soutenu par le parti enregistré.
    • Une association enregistrée peut céder des fonds, des biens ou des services au parti enregistré ou à une autre association enregistrée du parti.
    • Une association enregistrée peut céder des fonds, des biens ou des services à un candidat soutenu par le parti, une fois que ce candidat a nommé un agent officiel et, dans le cas de cessions monétaires, qu'il a ouvert un compte bancaire pour la campagne. Après le jour de l'élection, elle peut céder des fonds à un candidat uniquement pour lui permettre de payer des créances et des prêts.
    • Une association enregistrée peut céder des biens ou des services à un candidat à l'investiture ou à un candidat à la direction, dans la mesure où ces biens ou services sont offerts également à tous les candidats d'une course donnée. (article 364, paragraphe 365(1))
  • Il est interdit à toute personne ou entité, sauf à l'agent financier d'une association enregistrée, d'effectuer ou de recevoir une cession autorisée au nom de l'association. (paragraphe 475(4))
  • La radiation d'une association enregistrée peut être demandée par l'association elle-même ou par son parti enregistré. Le directeur général des élections peut aussi radier une association enregistrée si celle-ci ou son agent financier ne se conforme pas à un avis relatif à la production de documents ou de rapports obligatoires. (articles 467 et 468)
  • Si une association est sur le point d'être radiée pour l'une des raisons susmentionnées, le directeur général des élections enverra à l'association et à son parti enregistré un avis précisant la date de prise d'effet de la radiation, qui sera fixée à au moins 15 jours de la date d'envoi de l'avis. (article 470)
  • Une association enregistrée dans une circonscription dont les limites sont modifiées en raison d'un décret de représentation pris en vertu de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales sera radiée si elle ne donne pas avis qu'elle sera prorogée comme association d'une circonscription mentionnée dans le nouveau décret. L'association est radiée à l'entrée en vigueur du décret. (article 469)
  • Si une association est radiée en raison d'un nouveau décret de représentation électorale, elle peut continuer de céder des biens ou des fonds à son parti enregistré ou à d'autres associations enregistrées du parti dans les six mois suivant la prise d'effet de la radiation. Les cessions de services ne sont pas autorisées. (article 469)
  • Lorsque des partis enregistrés fusionnent, les associations enregistrées de ces partis sont radiées. Dans les six mois suivant la date de la fusion, elles peuvent continuer de céder des biens ou des fonds au parti issu de la fusion ou à ses associations enregistrées. Les cessions de services ne sont pas autorisées. (paragraphe 423(3))
  • Dans les six mois suivant la date de la radiation, l'agent financier d'une association radiée doit produire auprès du directeur général des élections un rapport financier pour la partie de l'exercice en cours antérieure à la date de la radiation, le rapport du vérificateur si nécessaire, et tout document qui n'a pas encore été produit pour un exercice antérieur. (article 473)

Contexte

En 2004, les associations de circonscription ont été soumises à l'obligation de s'enregistrer auprès d'Élections Canada pour effectuer certaines opérations financières en appui à un parti enregistré ou à un candidat. Notamment, une association de circonscription non enregistrée d'un parti enregistré ne pouvait pas effectuer de cessions au parti ou à ses entités affiliées.

Lorsqu'elles sont devenues assujetties à la loi, les associations ont pu conserver leur actif et leur passif existants. Dans le cadre de la transition vers le nouveau régime, la LEC a obligé les associations à soumettre, dans les six mois suivant leur enregistrement, un état de leur actif et de leur passif en date du jour précédant leur enregistrement. Cet état allait constituer le point de départ de leur rapport annuel. Les associations pouvaient donc introduire des actifs dans le système politique sans en déclarer la provenance. Ces actifs pouvaient comprendre des espèces ou des quasi-espèces, des biens en stock, des biens immobilisés, des comptes débiteurs et des dépenses payées d'avance, entre autres.

Les associations qui viennent de s'enregistrer sont encore tenues par la LEC de produire un état de leur actif et de leur passif en date du jour précédant leur enregistrement. Toutefois, comme une association non enregistrée ne peut pas accepter des contributions ou accepter des cessions d'autres entités politiques que le parti enregistré, la provenance de ces actifs est restreinte. Les actifs de départ d'une nouvelle association peuvent donc provenir de cessions du parti enregistré ou de prêts consentis à un taux d'intérêt commercial, par exemple. Une fois enregistrée, l'association peut recevoir des contributions et recevoir des cessions d'autres entités politiques affiliées.

Par le passé, Élections Canada a parfois autorisé une nouvelle association qui remplaçait une association radiée à récupérer les actifs non cédés par celle-ci, et ce, pour plusieurs raisons expliquées ci-dessous. Toutefois, cette mesure n'était pas appliquée uniformément. Il est aussi arrivé, en de rares occasions, que des cessions soient autorisées après l'échéance prévue par la loi. La présente note d'interprétation propose une analyse des objectifs de la LEC et de ses dispositions sur les cessions effectuées et reçues par les associations de circonscription afin d'établir une approche claire et uniforme.

Analyse et discussion

Pour quelles raisons des associations sont-elles radiées, et comment peuvent-elles disposer de leurs actifs?

Une association enregistrée d'un parti enregistré peut être radiée pour plusieurs raisons, soit volontairement, involontairement ou par application de la loi. Le type de radiation a une incidence sur le délai dont dispose l'association pour céder ses actifs.

Une radiation est volontaire lorsque l'association enregistrée ou son parti enregistré en fait la demande. Le parti peut en faire la demande sans le consentement de l'association, mais il ne peut pas choisir le moment précis où la radiation prendra effet. Une radiation est involontaire lorsque le directeur général des élections radie une association qui a omis de soumettre des documents ou des rapports obligatoires. Ce type de radiation n'a lieu qu'après avertissements. Élections Canada avise le premier dirigeant et l'agent financier de l'association du manquement et envoie une copie de l'avis au chef et à l'agent principal du parti enregistré. Élections Canada demande à l'association de corriger la situation dans les 30 jours suivant la réception de l'avis ou de convaincre l'organisme que le manquement n'est pas dû à la négligence ou à un manque de bonne foi.

Lorsqu'Élections Canada procède à une radiation, il envoie à l'association et à son parti enregistré un avis précisant la date de prise d'effet de la radiation, qui sera fixée à au moins 15 jours de la date d'envoi de l'avis. L'avis fournit de l'information sur le processus de radiation et sur ses conséquences. Avant la prise d'effet de la radiation, l'association peut céder des actifs au parti enregistré, à une autre association enregistrée du parti ou, dans certains cas, à un candidat soutenu par le parti. Dans ce dernier cas, il peut s'agir de cessions monétaires ou non monétaires à un candidat à une future élection ayant un agent officiel et un compte bancaire de campagne (les cessions non monétaires sont permises même sans compte bancaire), ou de cessions monétaires à un candidat à une élection passée ayant des créances ou des prêts impayés (les sommes cédées ne doivent pas dépasser le solde impayé).

Un parti enregistré ne peut pas avoir plus d'une association enregistrée en même temps dans une circonscription donnée. Voici un exemple de façon simple d'effectuer une cession en cas de radiation volontaire ou involontaire :

  • Une association enregistrée reçoit un avis d'Élections Canada le 1er juin l'informant qu'elle sera radiée le 30 juin.
  • Au plus tard le 29 juin, l'agent financier cède les fonds de l'association en les transférant du compte bancaire de celle ci au compte bancaire du parti enregistré. (La date à laquelle l'association effectue la transaction constitue la date de la cession, même si quelques jours s'écoulent avant que l'institution financière ne transfère les fonds.)
  • L'agent financier cède les biens de l'association au parti enregistré en inscrivant une cession en date du 29 juin au plus tard dans son rapport financier. Il n'est pas nécessaire que les biens soient physiquement déplacés s'ils sont ultérieurement remis à une nouvelle association de la circonscription.
  • Après le 30 juin, une nouvelle association du parti présente à Élections Canada une demande d'enregistrement dans la même circonscription. Si elle le désire, elle reprend le compte bancaire de l'ancienne association.
  • Le parti enregistré cède les fonds et les biens à la nouvelle association si elle le désire. Il peut effectuer ces cessions à tout moment, que l'association soit effectivement enregistrée ou non 1.

Une association de circonscription peut aussi être radiée à la suite d'une révision des limites des circonscriptions, qui a lieu tous les 10 ans, ou d'une fusion de partis. Dans le premier cas, une association enregistrée dans une circonscription dont les limites sont modifiées en raison d'un nouveau décret de représentation est radiée à l'entrée en vigueur du décret, sauf si elle a donné avis qu'elle sera prorogée. Dans le deuxième cas, les associations enregistrées des partis qui fusionnent sont radiées à la fusion. Dans les deux cas, les associations peuvent céder des biens ou des fonds à leur parti enregistré ou au parti issu de la fusion, ou à une autre association enregistrée de leur parti ou du parti issu de la fusion, jusqu'à six mois après avoir été radiées. Les cessions de services ne sont pas autorisées.

Une association radiée peut-elle laisser des actifs à l'association qui lui succèdera?

Il est possible qu'une association ne cède pas ses actifs avant sa radiation (ou avant l'expiration du délai de six mois lors d'une révision des limites des circonscriptions ou d'une fusion de partis). Élections Canada a parfois autorisé la nouvelle association de la circonscription à récupérer les actifs non cédés. Il y a plusieurs raisons à cela :

  • La LEC permet à une association d'avoir des actifs de départ, ce qui signifie que certains actifs non réglementés sont admis dans le système politique.
  • La transaction aurait pu être réalisée en toute légalité si l'association sur le point d'être radiée avait cédé ses actifs à son parti enregistré ou à une association enregistrée du parti, qui aurait ensuite pu céder les actifs à la nouvelle association. Dans la pratique, la nouvelle association utilise souvent le même compte bancaire (rien dans la LEC n'empêche que le compte soit réutilisé), de sorte qu'il semble inutile sur le plan administratif d'en sortir et d'y redéposer les fonds.
  • Le délai du préavis légal de radiation est relativement court pour des associations dirigées par des bénévoles qui, bien souvent, sont radiées parce que des postes clés demeurent vacants.
  • Le fait de permettre à une nouvelle association de récupérer les actifs restants de l'association précédente est conforme à l'un des objectifs de la LEC : maintenir les fonds, notamment ceux subventionnés par l'État (p. ex. les contributions donnant droit à un crédit d'impôt), dans le système politique.

Cependant, permettre que des actifs restent en place et soient récupérés par une nouvelle association vient avec son lot de défis. Tout d'abord, rien dans la LEC n'indique qu'une nouvelle association peut simplement récupérer les actifs d'une association radiée (à moins qu'elle n'ait demandé à être prorogée à la suite d'une révision des limites des circonscriptions). Au contraire, la LEC indique clairement qu'une association radiée ne peut pas céder des actifs à une autre entité politique en dehors de la période autorisée. Cela inclut les cessions à une nouvelle association du parti dans la circonscription, qui est une entité politique enregistrée séparément en vertu de la LEC, même si elle a les mêmes membres, le même compte bancaire et les mêmes dirigeants que l'ancienne association. Il est aussi clairement indiqué dans la LEC qu'une association non enregistrée d'un parti enregistré ne peut pas accepter de contributions et de cessions d'une autre entité que le parti enregistré.

En outre, permettre à une nouvelle association de récupérer les actifs de l'ancienne association met en péril l'intégrité et la transparence du système de financement politique. La plupart des associations radiées (soit environ 200 des 324 associations radiées depuis 2015) l'ont été parce qu'elles avaient omis de soumettre des rapports financiers. Les associations radiées ont l'obligation de produire tous les rapports manquants dans un délai de six mois, mais il arrive fréquemment que ce délai ne soit pas respecté. Entre-temps, une nouvelle association peut s'enregistrer dès le jour suivant la radiation d'une association. Permettre à la nouvelle association de récupérer les actifs de l'ancienne association n'inciterait guère celle-ci à soumettre les rapports exigés. Or, en l'absence de rapports financiers, Élections Canada n'a aucun moyen de vérifier si les actifs sont initialement entrés dans le système de façon légale.

Dorénavant, Élections Canada interdira donc à toute nouvelle association de récupérer les actifs non cédés par l'association précédente. Les manquements seront renvoyés au commissaire aux élections fédérales, et aussi bien les cédants que les bénéficiaires des cessions s'exposeront à des conséquences.

Qu'adviendra-t-il des actifs non cédés?

Compte tenu de ce qui précède, il convient de se demander ce qu'il adviendra des actifs restants d'une association une fois qu'elle aura été radiée (ou à l'expiration du délai de six mois accordé pour les cessions à la suite d'une révision des limites des circonscriptions ou d'une fusion de partis). En ce qui concerne les candidats, les candidats à l'investiture et les candidats à la direction, la LEC maintient les fonds réglementés dans le système politique en exigeant que les campagnes cèdent tout excédent à une entité politique affiliée après une élection ou une course. Toutefois, une association sur le point d'être radiée n'a pas cette obligation, et seul son agent financier peut effectuer des cessions au nom de l'association.

En l'absence d'une telle obligation, les actifs non cédés d'une association radiée seront simplement retirés du système politique à l'expiration du délai alloué pour les cessions. Ils deviendront alors non réglementés. La cession des actifs de l'association (et son obligation de régler son passif) sera alors régie par les autres lois qui s'appliquent à elle et à sa structure juridique particulière.

Toutefois, certaines mesures administratives peuvent contribuer au maintien des fonds réglementés dans le système politique. En général, Élections Canada fixera la date de prise d'effet de la radiation à plus de 15 jours (le minimum) de la date d'envoi de l'avis à l'association et au parti. L'organisme s'assurera que ses avis officiels de non-conformité énoncent clairement les étapes et les délais pour se conformer, ainsi que les conséquences et le processus de radiation qui s'ensuivront si la non-conformité persiste. Dans l'avis de radiation, Élections Canada indiquera clairement le délai alloué pour les cessions. Avant de prendre la décision officielle de radier une association, l'organisme pourra également communiquer avec des représentants du parti si celui-ci a la possibilité d'intervenir pour corriger la situation. (Cependant, une fois la décision prise et l'avis envoyé, la radiation ne peut plus être annulée.)

Ces mesures donneront aux associations enregistrées plus de chances et plus d'information pour se conformer aux exigences ou pour céder des actifs à d'autres entités politiques avant d'être radiées, ce qui maintiendra les actifs dans le système politique.

Qu'arrive-t-il si une association effectue des cessions autorisées, mais omet de soumettre les rapports exigés?

Il est possible qu'une association radiée cède des actifs à une entité politique affiliée au cours du délai alloué et omette ensuite de soumettre les rapports financiers exigés. Ces rapports doivent être produits dans les six mois suivant la radiation ou dans le délai prorogé par Élections Canada ou par un juge. Élections Canada envoie deux rappels à l'association avant l'expiration du délai.

Après l'expiration du délai, Élections Canada continuera de réclamer la transparence de l'association radiée en renvoyant son dossier au commissaire aux élections fédérales pour manquement aux obligations de déclaration. Le bureau du commissaire peut, à son tour, tenter d'amener l'association à produire les rapports exigés et prendre toute mesure d'application de la loi qu'il juge appropriée. Il pourrait par exemple lui imposer des sanctions administratives pécuniaires pour défaut de soumission du rapport financier exigé.

Si une association radiée ne se conforme pas aux obligations de déclaration, la légalité de ses actifs ou de leur cession pourrait être remise en question. De fait, l'association pourrait avoir reçu les actifs de manière irrégulière, par exemple par le biais de contributions dépassant le plafond ou d'un donateur inadmissible ou anonyme. Une fois déclarés dans les rapports des entités politiques affiliées, les actifs cédés peuvent faire l'objet d'un examen plus approfondi susceptible de mener, par exemple, au retour des contributions illégales. Lors d'un examen ou d'une enquête, le commissaire aux élections fédérales pourrait alors être saisi du dossier pour déterminer si l'association de circonscription (radiée) avait reçu légalement les actifs qu'elle a ensuite cédés.

Conclusion

La présente note d'interprétation établit une façon uniforme de traiter les actifs d'une association radiée dans diverses circonstances. La LEC contient des règles précises sur la manière dont les associations peuvent céder leurs actifs dans les délais alloués. Les actifs restants ne pourront pas être cédés et seront retirés du système politique.

Bien qu'il y ait des arguments en faveur de permettre à une nouvelle association de récupérer les actifs restants de l'association précédente, les dispositions formelles de la LEC et l'objectif de transparence ne favorisent pas cette approche. Élections Canada aura recours à des mesures administratives pour favoriser le maintien des fonds publics dans le système politique comme le veut la LEC. En cas de manquement, l'organisme encouragera la transparence en renvoyant les cas au commissaire aux élections fédérales.

Notes de bas de page

1 Seul un parti enregistré peut effectuer des cessions à une association non enregistrée. Si c'est à une autre association enregistrée que l'association sur le point d'être radiée a cédé ses actifs, cette autre association enregistrée doit attendre que l'enregistrement de la nouvelle association soit en vigueur avant de lui céder les actifs à son tour.