Compendium de l'administration électorale au Canada : Une vue d'ensemble comparée
I. Référendums, plébiscites, révocations et initiatives
Toutes les juridictions autorisent la tenue d'un référendum ou d'un plébiscite sur un éventail de sujets. La plupart d'entre elles ont une loi distincte sur les référendums ou les plébiscites, quoique pour les besoins d'administration générale, cette loi fait habituellement renvoi à la loi régissant la tenue d'élections. Terre-Neuve-et-Labrador, le Nouveau-Brunswick, l'Alberta, la Colombie-Britannique et les Territoires du Nord-Ouest ont prévu des dispositions sur la tenue d'un plébiscite dans leur loi électorale proprement dite. Le directeur général des élections du Canada et celui du Québec doivent adapter leur législation électorale respective aux fins d'un référendum et utiliser ces dispositions adaptées comme règlements afférents à la législation référendaire.
Dans chaque juridiction, le Bureau du directeur général des élections administre tous les référendums et plébiscites. En Nouvelle-Écosse, le Bureau du directeur général des élections tient des plébiscites locaux sur la vente d'alcool dans une municipalité donnée, en vertu de la Liquor Control Act, pour le compte de la Nova Scotia Liquor Corporation. Au Nunavut, les référendums sur la concession de licences d'alcool ou sur les interdictions ou restrictions relatives aux boissons alcoolisées sont menés en vertu de la Loi sur les boissons alcoolisées par le directeur général des élections, au titre d'une entente administrative.
Dans la plupart des cas, des référendums ou des plébiscites peuvent être tenus sur une question considérée d'intérêt public. Toutefois, plusieurs juridictions précisent le sujet sur lequel les référendums ou les plébiscites peuvent ou doivent porter. Ainsi, au palier fédéral, les référendums ne peuvent porter que sur des questions de nature constitutionnelle, y compris les questions de sécession. Les citoyens de la Nouvelle-Écosse peuvent uniquement voter sur la vente de boissons alcoolisées, et les Manitobains, seulement pour autoriser le gouvernement à procéder à une augmentation du taux d'imposition ou de taxation, ou autoriser la privatisation d'Hydro-Manitoba ou de la Société d'assurance publique du Manitoba. En Ontario, une augmentation du taux d'imposition provincial ou la création d'une taxe peut faire l'objet d'un référendum en vertu de certaines lois si l'augmentation ou la taxe en question n'avaient pas été annoncées dans le cadre d'une élection générale; toutefois, on peut aussi tenir un référendum sur une question n'ayant aucun lien avec l'impôt si les mesures législatives habilitantes sont introduites et adoptées au préalable, comme cela a été le cas pour le référendum de 2007 sur la réforme du système électoral. En Saskatchewan, il est possible de tenir un référendum ou un plébiscite sur toute question d'intérêt et un scrutin peut être tenu dans une région donnée pour décider de l'heure normale à utiliser dans cette région (scrutin sur le choix de l'heure). En Alberta et en Colombie-Britannique, on peut tenir un plébiscite sur toute question d'intérêt public, mais on doit tenir un référendum avant que le gouvernement ne procède à une modification de la Constitution canadienne ou du taux d'imposition. De même, le gouvernement du Yukon ne peut procéder à une augmentation du taux d'imposition qu'après avoir tenu un référendum, mais peut tenir un plébiscite sur tout genre de questions. Il doit également tenir un référendum concernant la taxe sur le combustible ou sur la création d'une autre taxe. Dans toutes les autres juridictions, les référendums ou les plébiscites peuvent porter sur toute question.
La plupart des référendums ou des plébiscites sont proclamés par le lieutenant-gouverneur en conseil, le commissaire ou le commissaire en conseil exécutif, suivant le cas. Toutefois, en Nouvelle-Écosse, des plébiscites sont tenus lorsque, de l'avis du directeur général des élections, la demande pour la tenue d'un plébiscite est conforme aux exigences de la Liquor Control Act. Au Nunavut, un référendum peut être tenu par l'une des six autorités en la matière. Le référendum peut être demandé par l'entremise d'une pétition publique. La Saskatchewan est la seule autre juridiction dans laquelle un plébiscite peut être tenu à la suite d'une pétition. Ainsi, un plébiscite peut être proclamé par le lieutenant-gouverneur en conseil, par l'ensemble des membres de l'Assemblée législative ou par un ministre après réception d'une demande signée par 15 % des électeurs de la Saskatchewan. Un scrutin sur le choix de l'heure peut également être tenu à la suite d'une pétition.
En règle générale, les référendums et les plébiscites peuvent être proclamés en tout temps. Toutefois, au Québec et au palier fédéral, un référendum est annulé si le bref d'une élection est délivré pendant la période référendaire.
Dans la moitié des juridictions au Canada, les résultats des référendums et des plébiscites n'ont pas force exécutoire. Les gouvernements ne sont donc pas tenus de donner suite au résultat d'un référendum ou d'un plébiscite. Toutefois, en Nouvelle-Écosse, la Nova Scotia Liquor Corporation doit respecter le résultat d'un plébiscite, comme les gouvernements de l'Ontario, du Manitoba et du Yukon doivent respecter le résultat d'un référendum sur une augmentation du taux d'imposition. Au Nouveau-Brunswick, en Alberta et en Colombie-Britannique, seuls les résultats des référendums ont force exécutoire. Au Nunavut, les résultats d'un référendum ont force exécutoire dans certains cas. Dans la plupart des cas où le résultat d'un référendum ou d'un plébiscite a force exécutoire, le résultat doit être appuyé par une majorité simple (50 % + 1). Toutefois, un référendum ou un plébiscite ne lie le gouvernement de la Saskatchewan que si plus de 60 % des électeurs ont voté en faveur d'une option donnée et que plus de 50 % des électeurs ont effectivement exprimé leur voix (sauf dans le cas des scrutins sur le choix de l'heure, où une majorité simple suffit). Par ailleurs, en vertu de la Loi sur la clarté, si un référendum porte sur la séparation d'une province, le gouvernement fédéral doit déterminer si la question soumise par référendum était claire et sans ambiguïté avant d'engager avec cette province des négociations sur la sécession du Canada.
Au Canada, au Nouveau-Brunswick, en Ontario, en Saskatchewan, dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut, la question présentée dans un référendum ou un plébiscite doit être claire et sans ambiguïté. Au Canada, au Nouveau-Brunswick, au Québec et en Alberta, la question est soumise à l'approbation de l'assemblée législative. Au Manitoba et au Yukon, la question est déterminée par le lieutenant-gouverneur en conseil ou le commissaire en Conseil exécutif. La même disposition existe en Ontario, mais le directeur général des élections peut formuler des recommandations sur le libellé de la question.
Les comités référendaires n'existent qu'au Québec et au palier fédéral. Toutefois, selon la législation de l'Ontario et du Nunavut, un particulier ou un groupe faisant campagne ou de la publicité en faveur d'une option donnée doivent s'inscrire auprès du directeur général des élections. Au Nunavut, les groupes doivent s'enregistrer seulement s'ils souhaitent solliciter ou recevoir des contributions. Le plafond pour ces contributions est fixé à 2 500 $. Au Québec, les députés de l'Assemblée nationale s'inscrivent auprès du directeur général des élections, dans les cinq jours suivant l'adoption de la question par l'Assemblée nationale, sous l'une des options, formant ainsi les comités en faveur de chacune des options. Si aucun des députés de l'Assemblée nationale ne s'inscrit, le directeur général des élections peut inviter jusqu'à 20 électeurs à former un comité. Depuis 1980, il n'y a toujours eu que deux comités référendaires au Québec, représentant chacune des options (le Oui et le Non). Il pourrait y avoir plus de deux comités si plus de deux options étaient offertes. Les exigences en matière de rapports financiers pour les comités référendaires au Canada, au Québec et en Ontario sont les mêmes que celles qui sont imposées pendant des élections générales.
Au palier fédéral, aucun plafond n'est imposé sur le montant des contributions qu'un particulier ou un groupe peut verser à un comité référendaire. Toutefois, aucun comité n'a le droit d'engager des dépenses supérieures à 0,30 $ fois la fraction énoncée dans la loi, multiplié par le nombre de noms figurant sur la liste électorale préliminaire dans les régions où le comité a indiqué son intention d'exercer ses activités. Un particulier ou un groupe ne peut engager des dépenses excédant 5 000 $. Au Québec, l'Assemblée nationale doit accorder à chaque comité référendaire une subvention de même montant pour son fonds référendaire. Toutes les dépenses se rattachant au référendum doivent être payées à même ce fonds. Les contributions peuvent uniquement être versées au fonds et elles sont limitées à 3 000 $ par électeur. Les dépenses engagées ne doivent pas dépasser 1 $ par électeur. En Saskatchewan, toute dépense liée à un référendum et/ou à un plébiscite est considérée comme une dépense électorale.
Au palier fédéral, chaque exploitant de réseau de radiodiffusion qui diffuse dans la même langue que la langue maternelle de la majorité des auditeurs, et qui détient une licence pour plus d'une série d'émissions ou d'un genre de programmation, doit fournir un total de trois heures à tous les comités référendaires enregistrés ayant indiqué qu'ils aimeraient recevoir du temps d'antenne. Le temps est alors réparti par l'arbitre en matière de radiodiffusion, qui doit tenir compte des intérêts régionaux et nationaux des divers comités et des différents points de vue sur la question référendaire. Au Québec, les intervenants particuliers (un intervenant neutre ou un électeur sans appartenance politique) peuvent dépenser jusqu'à 1 000 $ en publicité, après avoir obtenu l'autorisation du directeur général des élections.
Au palier fédéral, au Québec et en Ontario, une période d'interdiction est prévue par la loi. Au Canada, la période d'interdiction s'applique uniquement au jour du scrutin et prend fin dans une circonscription lorsque tous ses bureaux de scrutin sont fermés. Au Québec, aucune diffusion liée à un référendum ne peut avoir lieu dans les sept jours suivant la prise du décret ordonnant la tenue du référendum ni le jour du scrutin. En Ontario, dans le cas d'un référendum sur le taux d'imposition, l'interdiction s'applique de la délivrance du bref jusqu'au 22e jour avant le jour du scrutin, ainsi que la veille et le jour du scrutin.
Révocations et initiatives
La Colombie-Britannique est la seule juridiction au Canada qui a prévu des dispositions pour la révocation et l'initiative. La révocation est le processus par lequel un électeur peut solliciter l'appui d'autres électeurs de la circonscription afin de présenter une pétition visant la révocation de leur député de la législature provinciale entre deux élections. Un député ne peut faire l'objet d'une pétition de révocation au cours des 18 premiers mois de son mandat. Le proposant d'une révocation doit se procurer un formulaire de demande auprès du directeur général des élections, et fournir une déclaration d'au plus 200 mots expliquant pourquoi, à son avis, le député devrait être révoqué. Si le directeur général des élections approuve la demande, le proposant dispose de 60 jours pour rassembler les signatures de 40 % des électeurs qui étaient inscrits sur la liste électorale de cette circonscription à la dernière élection et qui sont toujours inscrits. Ainsi, s'il y avait 30 000 électeurs inscrits dans la circonscription à la dernière élection, un proposant devrait recueillir la signature de 12 000 électeurs qui étaient inscrits à cette élection et qui sont toujours inscrits. Le proposant doit soumettre toutes les feuilles de pétition remplies au directeur général des élections aux fins de vérification. Lorsque le directeur général des élections détermine qu'un nombre suffisant de signatures a été recueilli et que toutes les dispositions financières ont été respectées, le député ne peut plus siéger à l'Assemblée législative, et il faut tenir une élection partielle. Le député révoqué peut se présenter comme candidat à l'élection partielle. Il ne peut y avoir, entre deux élections générales, qu'une seule élection partielle par circonscription tenue en raison d'une révocation.
L'initiative est un processus par lequel un électeur peut solliciter l'appui d'autres électeurs en vue de l'introduction d'une nouvelle loi ou de modifications à une loi existante portant sur toute question relevant de la compétence de la législature provinciale. Un électeur inscrit doit se procurer une demande auprès du directeur général des élections et fournir un exemplaire de l'ébauche du projet de loi à examiner. Il faut recueillir par pétition la signature de 10 % des électeurs dans chaque circonscription de la province, dans les 90 jours. Le directeur général des élections dispose ensuite de 42 jours pour vérifier les signatures, après quoi l'initiative doit être présentée à un comité permanent spécial de l'Assemblée législative. Le comité permanent spécial peut déposer un rapport recommandant la présentation de l'ébauche du projet de loi ou confier l'initiative au directeur général des élections, qui la soumettra aux électeurs. Pour que l'initiative soit adoptée, 50 % + 1 des électeurs des deux tiers de toutes les circonscriptions doivent voter en sa faveur. Si l'initiative obtient suffisamment de votes, le gouvernement doit prendre les mesures nécessaires pour mettre en œuvre le projet de loi.
Une pétition relative à une initiative est suspendue si une élection générale est déclenchée pendant la période de 90 jours prévue pour la signature de la pétition. Le proposant de l'initiative doit remettre toutes les feuilles de la pétition au directeur général des élections, qui est tenu de réactiver cette pétition dès que possible après l'élection. Le proposant ne peut recueillir les signatures que pour la période de temps restante au moment du déclenchement de l'élection. Si le comité permanent a déjà reçu la pétition, mais qu'il n'a pas eu le temps de l'examiner avant le déclenchement de l'élection, les membres du comité doivent reprendre leurs débats après l'élection. Si les membres du comité permanent ont accepté l'ébauche du projet de loi mais qu'ils ne l'ont pas encore déposée à l'Assemblée législative lorsque l'élection est déclenchée, la motion doit être présentée dès que possible après l'élection.
La Recall and Initiative Act de la Colombie-Britannique établit les régimes du financement et de la publicité pour chacun de ces processus. Les proposants des pétitions d'initiative et de révocation sont soumis à des plafonds de dépenses, comme le sont les députés dans le cas de la révocation. Des restrictions s'appliquent aussi aux contributions, à la publicité et aux sondages d'opinion. D'ordinaire, ces dispositions correspondent à certaines des dispositions régissant les élections générales. Ainsi, la Recall and Initiative Act renvoie aux articles pertinents de la Loi électorale pour déterminer les plafonds de dépenses et les autres conditions financières.
Tableau I.1 Proclamation, question et conditions
Juridiction | Proclamation | Question constitutionnelle | Tout sujet | Sujet spécifique | Gouvern. lié par les résultats |
Annulation si déclenchement d'une élection | Annulation pour autre raison | Exigence concernant la clarté de la question | Approbation de la question |
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Canada | Par le gouverneur en conseil | Oui | – | – | Non | Oui | – |
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Terre-Neuve-et-Labrador | Par le lieutenant-gouverneur en conseil | – | Oui | – | Non | – | Oui | – | – |
Île-du-Prince-Édouard | Par le lieutenant-gouverneur en conseil | – | Oui | – | Non | – | – | – | – |
Nouvelle-Écosse | Par le directeur général des élections sur réception d'une résolution prise par un conseil municipal ou d'une pétition signée par au moins 20 % des électeurs de la région concernée | – | – | Exploitation d'un magasin pour la vente d'alcool; délivrance d'un permis d'alcool à un établissement souhaité par 20 % des électeurs de la région | Oui | – | Oui | La question est la suivante : Êtes-vous en faveur de la vente de boissons alcoolisées par la Nova Scotia Liquor Commission conformément à la Liquor Control Act dans votre municipalité? | – |
Nouveau-Brunswick | Par le lieutenant-gouverneur en conseil | – | Oui | – |
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– | – | La réponse doit être « oui » ou « non ». | La question peut être soumise à un comité de l'Assemblée législative, qui doit préparer, après consultation, un rapport concernant la formulation de la question qui comprend toute modification suggérée. La question est adoptée par l'entremise d'une motion. |
Québec | Par le gouvernement | – | Oui | Projet de loi adopté par l'Assemblée nationale | Non | Oui | – | – | La question doit faire l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale et être adoptée par l'entremise d'une motion. |
Ontario | Par le lieutenant-gouverneur en conseil | – | – | Nouvelles taxes non annoncées ou augmentation du taux de taxation dans certaines lois fiscales | Vote sur le taux d'imposition : Oui | – | – | Loi de 1999 sur la protection des contribuables : Doit être libellée de façon claire, concise et impartiale. Elle peut proposer une augmentation ou un nouvel impôt donné. | Loi de 1999 sur la protection des contribuables : Le lieutenant-gouverneur en conseil choisit et approuve le libellé de la question. Le directeur général des élections peut formuler des recommandations. |
Manitoba | Par le gouvernement | – | – | Augmentation du taux de taxation ou d'imposition Privatisation d'Hydro‑ Manitoba ou de la Société d'assurance publique du Manitoba |
Oui | – | Oui | – | Déterminée par décret du lieutenant-gouverneur en conseil |
Saskatchewan |
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– | Oui | Scrutin sur le choix de l'heure |
|
– | Oui |
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– |
Alberta | Par le lieutenant-gouverneur en conseil | Tenue obligatoire d'un référendum sur toute proposition de modification de la Constitution du Canada | Oui (Plébiscite) |
Imposer une taxe provinciale |
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– | – | – | Déterminée par une résolution de l'assemblée législative par l'entremise d'une motion du conseil exécutif |
Colombie-Britannique | Par le lieutenant-gouverneur en conseil | Tenue obligatoire d'un référendum sur toute proposition de modification de la Constitution du Canada | Oui | Question liée à l'impôt ou à une taxe |
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– | – | Dans le HST (Harmonized Sales Tax) Referendum Regulation, la question est la suivante : Êtes-vous d'accord pour abolir la HST et ramener la taxe de vente provinciale pour l'appliquer conjointement avec la taxe sur les produits et services? | – |
Yukon | Par le commissaire en conseil exécutif | – | Oui |
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– | – | Loi sur les boissons alcoolisées : Le commissaire en conseil exécutif peut décider du libellé de la question. | Établie par le commissaire en conseil exécutif |
Territoires du Nord-Ouest | Par le commissaire | – | Oui | Autorisation et interdiction d'avoir un permis d'alcool | Loi sur les boissons alcoolisées : Oui | – | Oui | – | – |
Nunavut |
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– | Oui | Autorisation et interdiction d'avoir un permis d'alcool |
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– | Oui |
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Examinée et approuvée par le DGE. Si le DGE considère que la question d'un référendum pourrait contrevenir aux critères de clarté, il doit en aviser l'autorité responsable du référendum et indiquer comment la question pourrait être révisée afin de respecter ces critères. |
Tableau I.2 Processus référendaire ou plébiscitaire
Juridiction | Période | Jour du scrutin | Législation applicable | Autorité de réglementation | Obligation de produire un rapport | Personnes autorisées à dépenser et plafond | Personnes pouvant apporter des contributions et plafonds |
---|---|---|---|---|---|---|---|
Canada | Commence le jour de l’approbation par le Parlement du texte de la question et se termine le jour du scrutin, 36 jours après la délivrance du bref. | Lundi | La Loi référendaire et la Loi électorale du Canada s’appliquent à un référendum. | Le directeur général des élections | Dans les 60 jours suivant le retour du bref |
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Terre-Neuve-et-Labrador | Au moins 21 jours | – |
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Le lieutenant-gouverneur en conseil | – | Partis politiques, particuliers et groupes de personnes, selon une adaptation de l’Elections Act, 1991 | Particuliers, personnes morales et syndicats, selon une adaptation de l’Elections Act, 1991 |
Île-du-Prince-Édouard | – | – |
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Le lieutenant-gouverneur en conseil | – | Selon une adaptation de l’Election Expenses Act | Selon une adaptation de l’Election Expenses Act |
Nouvelle-Écosse | Au moins 30 jours après la date de la délivrance du bref | Mardi |
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Le gouverneur en conseil | – | – | – |
Nouveau-Brunswick |
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Lundi |
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Le lieutenant-gouverneur en conseil |
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Québec | Minimum de 33 jours et maximum de 39 jours | Lundi |
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Le directeur général des élections | Dans les 90 jours suivant le scrutin |
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Ontario | Minimum de 28 jours et maximum de 56 jours | Jeudi |
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Le lieutenant-gouverneur en conseil | – | Loi de 1999 sur la protection des contribuables :
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Loi de 1999 sur la protection des contribuables : Aucune personne ni entité ne peut faire une contribution totale supérieure à 7 500 $ à un ou à plusieurs organisateurs de campagne qui sollicitent des suffrages en vue du même résultat. |
Manitoba | – | – |
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Le lieutenant-gouverneur en conseil | – | Aucun plafond, à moins d’indication contraire par le lieutenant-gouverneur en conseil | Aucun plafond, à moins d’indication contraire par le lieutenant-gouverneur en conseil |
Saskatchewan |
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– |
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Le lieutenant-gouverneur en conseil | – | Toute dépense liée à un référendum ou à un plébiscite est considérée comme une dépense électorale si la période du référendum ou du plébiscite chevauche celle d’une élection. | – |
Alberta | – | – |
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Le lieutenant-gouverneur en conseil | Immédiatement après chaque plébiscite | Aucun plafond, à moins d’indication contraire par le lieutenant-gouverneur en conseil | Aucun plafond, à moins d’indication contraire par le lieutenant-gouverneur en conseil |
Colombie-Britannique | – | – |
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Le lieutenant-gouverneur en conseil ou le directeur général des élections | Immédiatement après chaque plébiscite | – | – |
Yukon | – | – |
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Le commissaire en conseil exécutif | – | – | – |
Territoires du Nord-Ouest | – | Lundi |
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Le directeur général des élections | Seulement avec les résultats officiels et tout autre sujet que le directeur général des élections juge nécessaire | – | – |
Nunavut | – | Tous les efforts possibles sont déployés pour tenir le référendum au cours de la période souhaitée par l’instance référendaire. |
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Bureau de régie et des services | Avant la fin de la période postréférendaire | L’agent financier ou une personne autorisée par écrit par l’agent financier d’un groupe enregistré (aucun plafond) | Particuliers résidant au Nunavut, et personnes morales et associations non constituées en personne morale au Nunavut :
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