Rapport rétrospectif sur la 42^e élection générale du 19 octobre 2015

4. Opérations électorales

La présente section offre une perspective des coulisses des principales activités administratives électorales. Elle examine les défis liés à l'administration de l'un des plus importants exercices civiques au Canada et résume les commentaires des travailleurs électoraux, des directeurs du scrutin et des agents de liaison en région reçus par Élections Canada.

4.1. Défis liés au calendrier électoral de 78 jours

Contexte

Selon le système parlementaire canadien, les élections générales sont prévues à date fixe, mais elles peuvent tout de même être déclenchées à l'avance. Les campagnes électorales peuvent aussi être prolongées sans limites au-delà de la période minimale de 36 jours énoncée dans la Loi électorale du Canada. En 2015, la période électorale a duré 78 jours, ce qui en fait la plus longue en 140 ans.

Ouverture des bureaux locaux

Comme la date de l'élection était fixée au 19 octobre 2015, Élections Canada avait décidé de commencer ses opérations en région le 1^er septembre. Selon un calendrier électoral de 36 jours, cette date aurait offert aux directeurs du scrutin une longueur d'avance de deux semaines pour terminer la location temporaire des bureaux, prendre des dispositions pour les services téléphoniques et informatiques, commander le matériel électoral et commencer l'embauche du personnel dans leur bureau local. Cette date avait également servi à planifier l'offre des services de soutien, comme la mise sur pied des centres d'appel.

Élections Canada est informé du déclenchement d'une élection générale en même temps que tous les Canadiens. Lorsque l'élection a été déclenchée le 2 août 2015, l'organisme devait revoir sa planification et lancer ses opérations en région sans tarder. Les directeurs du scrutin devaient renégocier la date de début de nombreux baux, et 107 d'entre eux ont dû trouver un nouveau bureau. Les directeurs du scrutin ont également déployé des mesures pour embaucher le personnel du bureau local plus tôt et plus longtemps, et ont révisé toutes les livraisons planifiées d'équipement et de matériel électoral.

À la 42^e élection générale, 320 des 338 bureaux de directeur du scrutin (soit environ 95 %) étaient ouverts et opérationnels dans les huit jours. Le dernier bureau a ouvert et était entièrement fonctionnel le 18 août, soit 15 jours après le déclenchement de l'élection, et le dernier bureau satellite a ouvert le 19 août, soit 16 jours après le déclenchement de l'élection. À la 41^e élection générale, tous les bureaux locaux d'Élections Canada étaient considérés comme opérationnels dans les trois jours suivant le déclenchement de l'élection.

Des retards sont survenus pour certains services de soutien. Il est évident que dans les quelques premiers jours de la campagne, certains électeurs et entités politiques n'ont pas reçu le niveau de service auquel ils avaient été habitués aux élections précédentes. La durée de la période électorale sera abordée plus en détail dans le rapport de recommandations présenté prochainement au Parlement.

Les services en ligne accrus ont sans doute réduit l'incidence des retards d'ouverture des bureaux pour les électeurs. Sur le site Web de l'organisme, ces derniers pouvaient obtenir de l'information, s'inscrire ou faire une demande pour voter par la poste. Pour la 43^e élection générale, Élections Canada examinera la possibilité d'offrir des services similaires aux candidats.

4.2. Travailleurs électoraux

Contexte

Pendant une élection générale, les directeurs du scrutin des 338 circonscriptions au Canada embauchent et nomment des travailleurs électoraux – des Canadiens qui reçoivent une formation limitée et qui n'ont bien souvent aucune expérience préalable – pour administrer les procédures de vote prescrites dans les quelque 70 000 bureaux de vote.

Élections Canada compile des données sur la dotation pour chaque élection. Il demande également aux fonctionnaires électoraux de répondre à un sondage pour obtenir leurs commentaires sur leur expérience de l'élection. La présente section comprend un résumé des constatations en ce qui concerne le recrutement et les procédures aux bureaux de vote.

Recrutement

Près de 285 000 travailleurs électoraux ont été embauchés pour la 42^e élection générale, ce qui donne en moyenne 843 travailleurs par circonscription. En 2015, les directeurs du scrutin ont embauché quelque 55 000 fonctionnaires électoraux de plus qu'en 2011, comme le montre le graphique ci-dessous. Cette augmentation est principalement attribuable au personnel supplémentaire embauché pour offrir des services adéquats aux bureaux de vote, maintenir la conformité aux procédures des jours de vote et respecter les exigences d'accessibilité. L'ajout de 30 circonscriptions pour tenir compte de la population électorale croissante a également contribué à l'augmentation.

La description du graphique « Nombre moyen de fonctionnaires électoraux par circonscription (2004-2015) »

Afin de pourvoir ces postes, les directeurs du scrutin doivent d'abord utiliser les noms fournis par les partis politiques enregistrés des candidats qui ont terminé au premier et au second rang dans la circonscription à la dernière élection générale. Cependant, cette façon de faire constitue de moins en moins une source de travailleurs potentiels, car le nombre de noms soumis a diminué au cours des dernières élections. La proportion de travailleurs électoraux recommandés par des candidats est passée de 42 % en 2006 à 33 % en 2008, puis à 30 % en 2011, et à environ 20 % en 2015^{note 23}. En 2015, les candidats ont présenté une liste de noms dans seulement 49 % des circonscriptions.

Le recrutement est de plus en plus difficile. Il est devenu ardu de trouver suffisamment de personnes qui acceptent ces postes. Élections Canada a pris un certain nombre de mesures pour aider les directeurs du scrutin dans leurs démarches de recrutement.

Pour la deuxième fois lors d'une élection générale, tous les Canadiens intéressés pouvaient postuler en ligne afin de travailler aux bureaux de vote. Au total, 243 934 candidatures en ligne ont été soumises aux directeurs du scrutin, comparativement à 130 427 en 2011.

Afin de faciliter le recrutement, le directeur général des élections avait autorisé les directeurs du scrutin à embaucher des jeunes de 16 et 17 ans. Il leur a été suggéré de mobiliser les écoles et les conseils ou commissions scolaires dès la fin du printemps, soit bien avant le déclenchement de l'élection. Les résultats ont été très encourageants. Dans certains cas, cette expérience de travail faisait partie du programme scolaire des jeunes.

Les directeurs du scrutin ont aussi trouvé des candidats grâce à la publicité ciblée faite sur des sites d'emploi et aux affiches posées dans des bibliothèques, des centres communautaires et des centres commerciaux, et en faisant la promotion des possibilités d'emploi les jours de vote auprès de groupes communautaires et d'organismes locaux.

Enfin, Élections Canada a également fait appel à ses conseillers régionaux en relations médias de partout au pays pour organiser des campagnes de recrutement dans une soixantaine de circonscriptions.

Formation et soutien

Le programme de formation amélioré d'Élections Canada comprenait une séance en personne de trois heures pour la plupart des fonctionnaires électoraux partout au pays, et de nouveaux modules en ligne pour certains superviseurs de centre de scrutin et certains fonctionnaires électoraux en région éloignée.

Selon le Sondage auprès des fonctionnaires électoraux, presque tous les fonctionnaires électoraux (96 %) se sentaient prêts à entreprendre leurs tâches. Cela représente une augmentation considérable par rapport aux 89 % enregistrés en 2011. Presque tous (97 %) se sont dits prêts à appliquer les exigences d'identification des électeurs, et 92 % se sentaient bien préparés à offrir des services aux électeurs handicapés.

La majorité des fonctionnaires électoraux (84 %) étaient satisfaits des séances de formation, ce qui est similaire aux pourcentages enregistrés en 2011 (83 %) et en 2008 (86 %). Ceux qui n'étaient pas satisfaits de la formation ont notamment suggéré d'améliorer la qualité de la formation (41 %), d'augmenter la durée de la formation (23 %), d'offrir des renseignements plus détaillés (20 %), d'avoir recours à des formateurs plus compétents (19 %) et d'élargir le volet pratique de la formation (17 %).

La grande majorité des fonctionnaires électoraux (95 %) ont trouvé utile le manuel principal. Ils se sont dits pour la plupart (89 %) satisfaits du matériel électoral qui leur était fourni, une proportion qui s'élevait à 90 % en 2011 et à 89 % en 2008. Environ 85 % des répondants ont indiqué que les divers formulaires qui leur ont été remis étaient faciles à remplir.

Conditions de travail au bureau de vote

Divers médias ont affirmé que le personnel électoral travaillait dans des conditions difficiles. Ces conditions sont en partie attribuables aux règles énoncées dans la Loi électorale du Canada. Par exemple, un scrutateur ou un greffier du scrutin ne peut pas être remplacé par un autre travailleur électoral lorsque les bureaux sont ouverts, ce qui peut limiter les pauses en période de pointe. Dans certains cas, particulièrement lorsque des files d'attente se forment ou qu'il y a beaucoup d'électeurs, les travailleurs devaient faire des journées de travail de 14 à 16 heures. Le directeur général des élections est préoccupé par ces conditions de travail difficiles et a déjà soulevé cette question dans des rapports précédents au Parlement.

Néanmoins, presque tous les fonctionnaires électoraux (94 %) étaient d'avis qu'ils ont travaillé dans de bonnes conditions. Ceux qui ont indiqué le contraire (5 %) ont mentionné plusieurs raisons, dont les plus communes étaient : le manque de pauses (29 %), le lieu de travail inadéquat (22 %), les longues journées de travail (22 %) et la complexité du traitement des cas uniques (17 %).

La majorité des répondants (87 %) étaient d'avis que l'édifice où ils travaillaient convenait à la tenue d'une élection, une proportion qui s'élevait à 89 % en 2011 et à 86 % en 2008. Ceux qui ont trouvé leur édifice inadéquat ont le plus souvent évoqué : le manque d'espace (36 %), le chauffage inadéquat (29 %) et le manque d'accessibilité pour les personnes handicapées (18 %).

Avant la 42^e élection générale, le tarif des honoraires pour les fonctionnaires électoraux a été modifié afin d'offrir de meilleurs taux horaires. Près de quatre fonctionnaires électoraux sur cinq (81 %) étaient satisfaits de leur taux horaire, une proportion qui s'élevait à 78 % en 2011 et à 81 % en 2008. De façon similaire, 86 % étaient satisfaits du temps écoulé avant de recevoir leur paie, ce qui représente une baisse marquée comparativement aux 96 % enregistrés en 2011 et en 2008. Bien qu'Élections Canada ait respecté sa norme de service de quatre semaines, il a pris plus de temps pour payer les travailleurs électoraux en 2015 que pour les élections générales précédentes. La durée exceptionnelle de la période électorale (78 jours) et l'augmentation du nombre de travailleurs électoraux ont accru le volume et la complexité des transactions. L'organisme a déjà lancé un projet pour améliorer son rendement à la prochaine élection générale.

Lorsqu'on leur a demandé la première chose qu'ils changeraient pour faciliter le travail aux bureaux de vote, 74 % des fonctionnaires électoraux ont proposé des idées. Les cinq premières suggestions sont une meilleure formation (17 %), moins de documents papier (8 %), des pauses (6 %), plus de personnel ou d'aide (5 %) et une installation plus adéquate ou plus vaste (5 %).

Inscription des électeurs et processus de vote

La plupart des fonctionnaires électoraux (90 %) étaient satisfaits de la façon dont l'élection s'est déroulée à leur lieu de vote, une proportion qui s'élevait à 93 % en 2011 et à 89 % en 2008. Dans l'ensemble, 93 % des fonctionnaires électoraux ont indiqué que la circulation des électeurs s'était bien déroulée, une proportion qui s'élevait à 95 % en 2011 et à 94 % en 2008. Il faut toutefois mentionner que cette proportion était plus élevée chez les fonctionnaires qui travaillaient seulement le jour de l'élection (95 %), et moins élevée chez les fonctionnaires qui travaillaient aux bureaux de vote par anticipation et le jour de l'élection (89 %).

La grande majorité des fonctionnaires électoraux (97 %) ont indiqué que la procédure d'identification des électeurs s'était bien déroulée. Cette proportion est similaire à celles enregistrées en 2011 et en 2008. Parmi les fonctionnaires qui ont éprouvé des problèmes, la plupart ont indiqué des cas où l'électeur n'avait pas la preuve d'identité appropriée, ou pensait pouvoir utiliser sa carte d'information de l'électeur comme preuve d'identité pour s'inscrire ou voter.

La plupart des agents d'inscription (86 %) ont trouvé qu'il était facile d'inscrire les électeurs au bureau de vote.

4.3. Interruptions du vote dans les réserves des Premières Nations

Pendant la 42e élection générale, on a rapporté des interruptions du vote en raison d'une pénurie de bulletins de vote à certains bureaux de vote dans des réserves des Premières Nations. Malgré les instructions immédiates données par le directeur général des élections pour que des bulletins soient envoyés à partir de bureaux voisins ou photocopiés, on a rapporté que des électeurs avaient quitté leur bureau de vote sans avoir pu voter.

Dans les semaines suivant l'élection, Élections Canada a effectué un examen administratif de ces incidents en rassemblant les faits rapportés dans les médias et en recueillant les témoignages de directeurs du scrutin, de superviseurs de lieux de scrutin, de représentants de l'Assemblée des Premières Nations et de représentants de candidat locaux qui étaient sur place.

Cet examen a permis de déterminer que, le jour de l'élection, 14 lieux de scrutin répartis dans neuf circonscriptions ont vu leurs stocks de bulletins de vote diminuer à un niveau critique. Dans neuf de ces lieux de scrutin, le vote n'a pas été interrompu, car les fonctionnaires électoraux ont été capables d'obtenir d'autres bulletins de vote avant d'en manquer, soit d'un autre lieu de scrutin, soit du bureau du directeur du scrutin. Dans certains cas, ils ont utilisé des bulletins photocopiés, conformément aux instructions du directeur général des élections. Dans trois communautés des Premières Nations^{note 24} , le problème a été résolu en 10 à 12 minutes, et à One Arrow (Saskatchewan), l'interruption a duré jusqu'à 30 minutes. Néanmoins, à ces endroits, personne n'a vu d'électeur quitter le lieu de scrutin sans avoir voté.

Un incident isolé a été signalé à Lake St. Martin (Manitoba), où un lieu de scrutin a manqué de bulletins avant la fermeture des bureaux. Les fonctionnaires électoraux n'étaient pas à l'aise d'utiliser des bulletins photocopiés et ont refusé de les remettre aux électeurs. Par conséquent, 13 électeurs n'ont pas été en mesure de voter. Élections Canada regrette sincèrement que ces électeurs n'aient pas pu exercer leur droit de vote.

L'examen administratif a permis de cerner certains des facteurs ayant contribué aux pénuries de bulletins et aux ralentissements du service. Les facteurs en cause sont relativement communs dans les communautés éloignées des vastes circonscriptions rurales, où se trouvent de nombreuses réserves des Premières Nations. Par exemple, les campagnes d'inscription y sont plus difficiles et moins efficaces. De plus, le Service d'inscription en ligne des électeurs d'Élections Canada ne pouvait pas traiter des types d'adresses atypiques, comme ceux que l'on trouve dans plusieurs réserves des Premières Nations. Ainsi, les taux d'inscription ont été faibles pendant la période de révision, mais beaucoup plus élevés le jour de l'élection, en raison des fortes hausses du taux de participation.

Comme le taux de participation dans les réserves des Premières Nations tend à se rapprocher de celui de l'ensemble de l'électorat, il s'agit d'un facteur important, d'autant plus que le nombre d'inscriptions pendant la période de révision sert à estimer la quantité de bulletins nécessaires à un bureau de vote. Si peu d'électeurs sont inscrits à l'avance, on risque de sous-estimer le nombre de bulletins nécessaires. Les directeurs du scrutin prendront ces facteurs en considération pour améliorer leurs plans en vue de la prochaine élection générale.

4.4. Rétroaction des régions

Contexte

En janvier et en février 2016, des représentants d'Élections Canada ont tenu des rencontres régionales avec les directeurs du scrutin et les agents de liaison en région pour recueillir leurs commentaires sur les opérations en région pendant la 42^e élection générale. Plus de 300 participants ont assisté aux rencontres échelonnées sur 27 jours, lesquelles ont permis aux représentants d'Élections Canada d'examiner les cahiers de travail de 70 directeurs du scrutin et de véritablement comprendre leur expérience et leurs idées pour améliorer les opérations en région. La présente section donne un aperçu des commentaires recueillis.

Résumé des rencontres régionales

Les principales recommandations des directeurs du scrutin et des agents de liaison en région qui ont participé aux rencontres régionales postélectorales étaient surtout axées sur l'amélioration des relations de travail entre Élections Canada et les régions. Ils ont suggéré d'améliorer le soutien offert par l'organisme en affectant du personnel plus expérimenté pour interagir avec eux. Ils ont également souligné l'importance de simplifier et de mieux coordonner les communications et l'acheminement de l'information entre lui et les régions.

Un certain nombre de suggestions ont été formulées afin d'améliorer et de simplifier les services aux électeurs. On a entre autres suggéré de revoir le modèle actuel des sections de vote afin d'offrir une plus grande souplesse aux électeurs et leur permettre de voter où ils veulent, particulièrement pendant le vote par anticipation. Il a également été proposé de simplifier le processus de vote par anticipation et de tenir l'élection la fin de semaine, alors que les gens sont plus disponibles pour travailler et voter. Afin de faciliter le travail des préposés au scrutin, les participants ont suggéré de commencer le recrutement avant le déclenchement de l'élection.

Les directeurs du scrutin ont indiqué la nécessité d'améliorer la technologie à leur bureau ainsi qu'aux bureaux de vote. Dans leur vision des services électoraux modernes, les procédures aux bureaux de vote seraient automatisées et les listes électorales en temps réel aux bureaux de vote permettraient d'accélérer les procédures administratives. Selon eux, il serait aussi nécessaire d'automatiser et d'intégrer davantage certains processus, tels que le recrutement et la rémunération des travailleurs électoraux, et de simplifier d'autres processus.

En ce qui concerne la compétence des fonctionnaires électoraux, les directeurs du scrutin ont recommandé une formation simplifiée qui met l'accès sur la pratique, ainsi que du matériel électoral simplifié afin de favoriser la conformité aux procédures. Ils ont également mentionné que le cadre législatif régissant le travail des fonctionnaires électoraux est très complexe et lourd et qu'il devrait être simplifié.

Finalement, les directeurs du scrutin voient des avantages potentiels à examiner de nouveau les districts de vote par anticipation et les sections de vote après une élection, et suggèrent de réduire le nombre d'électeurs par bureau de vote par anticipation.

4.5. Conclusion et prochaines étapes

La tenue de l'élection à date fixe n'a pas offert toute la prévisibilité attendue pour la conduite de la 42^e élection générale. La date du déclenchement de l'élection n'étant pas fixée ou circonscrite par une période spécifique, des défis et des retards importants sont survenus dans le déploiement. Ces retards ont eu une incidence négative sur certains électeurs et certaines entités politiques. Dans son prochain rapport, Élections Canada formulera des recommandations visant à mieux définir la durée d'une période électorale.

En 2015, les directeurs du scrutin ont embauché 55 000 travailleurs électoraux de plus qu'en 2011. Bien que l'ajout de 30 circonscriptions ait pesé dans la balance, l'augmentation considérable de l'effectif visait surtout à offrir des services adéquats aux bureaux de vote, à assurer la conformité aux procédures et à répondre aux exigences d'accessibilité. Il n'est plus possible de continuer à s'en remettre principalement à un effectif toujours plus important pour améliorer et assurer la qualité des services de vote. Il est urgent de simplifier et d'automatiser les services aux bureaux de vote, ainsi que d'explorer des façons plus efficaces d'affecter les ressources humaines dans les lieux de vote. Dans ses efforts de modernisation des services de vote, Élections Canada travaillera à repenser les services offerts aux bureaux de vote pour la 43^e élection générale. Il présentera aussi des recommandations en ce sens au Parlement dans son rapport à venir.

Pour recruter les travailleurs électoraux, les directeurs du scrutin doivent d'abord utiliser les noms fournis par les partis politiques. Au fil du temps, ces références constituent une source de plus en plus réduite de travailleurs potentiels. Pour des services électoraux efficaces en région, les directeurs du scrutin doivent pouvoir recruter, embaucher et former rapidement un nombre suffisant de travailleurs qualifiés. Dans son rapport à venir, Élections Canada présentera des recommandations au Parlement pour s'assurer que les directeurs du scrutin disposent du personnel dont ils ont besoin au bon moment.

Dans le cadre de ses efforts de modernisation, Élections Canada lancera une approche multiniveaux pour améliorer le processus de recrutement des travailleurs électoraux. Cette approche comprendra des recommandations de modifications législatives afin d'alléger les fardeaux inutiles ou d'éliminer les étapes désuètes du recrutement, ce qui permettra aux directeurs du scrutin de recruter au moyen de processus simplifiés et automatisés, et de cibler les jeunes travailleurs par des efforts de rayonnement hâtifs.

En ce qui a trait aux opérations de vote dans les réserves des Premières Nations, où les problèmes d'approvisionnement en bulletins de vote ont touché quelques communautés, Élections Canada tâchera d'atténuer les facteurs qui rendent la planification des opérations de vote plus difficile dans les vastes circonscriptions rurales. Premièrement, l'organisme s'efforcera d'améliorer les services d'inscription des électeurs, ainsi que l'actualité des listes électorales dans les réserves des Premières Nations. Il faudra commencer par examiner comment le système d'inscription en ligne des électeurs gère les adresses, et tenter d'élargir la portée et la diversité des normes régissant celles-ci. Deuxièmement, étant donné les défis propres à ces régions, des renseignements supplémentaires et d'autres programmes de formation devront être fournis aux directeurs du scrutin et aux travailleurs électoraux qui offrent ces services dans les communautés éloignées. Il est également important d'établir des liens et de collaborer avec les communautés pendant la préparation électorale

Dans le cadre de ses efforts de modernisation, Élections Canada continuera à travailler avec les directeurs du scrutin pour améliorer la gestion des opérations en région. Cela permettra de renforcer les fonctions de communication, de coordination et de soutien entre les régions et l'administration centrale. L'organisme continuera également à offrir une formation en ligne pratique et ciblée afin de transmettre aux travailleurs électoraux les connaissances et les compétences dont ils ont besoin pour exécuter leurs tâches.

Bien que presque tous les fonctionnaires électoraux estiment qu'ils travaillent dans de bonnes conditions, Élections Canada croit pouvoir et devoir faire mieux. Il existe un déséquilibre fondamental entre les exigences croissantes des tâches des travailleurs électoraux et les conditions difficiles qu'ils doivent respecter. L'intégrité du processus électoral dépend de la capacité à attirer, à motiver et à maintenir en poste un grand nombre de Canadiens possédant les bonnes compétences. Ils doivent accepter le travail électoral et exécuter leurs tâches avec diligence, pour une journée ou quelques jours. Élections Canada s'efforcera d'offrir davantage de pauses, de permettre aux travailleurs de se faire remplacer pour de courtes périodes, et d'établir une rotation entre eux afin de mieux répondre aux files d'attente et aux retards. Des recommandations au Parlement à cet égard seront également formulées.

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Return to source of ^Note 23 Selon un échantillon de circonscriptions.

Return to source of ^Note 24 Communautés des Premières Nations de Siksika (Alberta), de Fort Hope (Ontario) et de Moose Factory (Ontario).

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