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Annexe B – Rapport détaillé – Rapport de vérification indépendant sur l'exercice des attributions des fonctionnaires électoraux – 43e élection générale

Sommaire

Contexte

PricewaterhouseCoopers LLP/s.r.l./s.e.n.c.r.l. (PwC) a été mandaté, en application de l'article 164.1 de la Loi électorale du Canada (la « LEC » ou la « Loi »), pour effectuer une vérification légale indépendante et faire rapport pour déterminer si les scrutateurs, les greffiers du scrutin et les agents d'inscription ont, les jours de vote par anticipation et le jour du scrutin ordinaire de la 43e élection générale, exercé correctement les attributions que les articles 143 à 149, 161, 162 et 169 de la Loi (ci-après les « articles pertinents de la Loi ») leur confèrent.

PwC a réalisé la première vérification de cette nature lors de la 42e élection générale et délivré un rapport de vérification le 16 février 2016. Le 13 décembre 2018, le projet de loi C-76 a reçu la sanction royale, modifiant l'article 164.1 de manière à exiger que le directeur général des élections (DGE) retienne les services d'un auditeur pour effectuer une vérification de la question de savoir si les fonctionnaires électoraux ont correctement exercé les attributions que leur confère la LEC, lesquelles sont spécifiées par le DGE, et pour délivrer un rapport à ce sujet.

Étendue de l'audit

Outre les autres tâches requises pour se préparer en vue des jours de vote par anticipation et du jour du scrutin ordinaire et être en mesure d'offrir son soutien en temps voulu, chaque directeur du scrutin est chargé de nommer un scrutateur, un greffier du scrutin et un agent d'inscription (collectivement appelés « fonctionnaires électoraux ») pour exécuter diverses fonctions liées aux élections dans un lieu de scrutin. Il faut un scrutateur et un greffier du scrutin par bureau et, habituellement, un agent d'inscription pour chaque lieu de scrutin. Ce sont les rôles de ces fonctionnaires électoraux spécifiques qui ont été inclus dans l'étendue de la présente vérification effectuée conformément à l'article 164.1 de la Loi.

Aux termes des articles pertinents de la Loi, le mandat des fonctionnaires électoraux consiste à veiller à l'inscription des électeurs, à demander et à examiner les preuves d'identité et d'adresse de chaque électeur et à utiliser et remplir les certificats et formulaires prescrits tous les jours de vote par anticipation (soit du 11 au 14 octobre 2019) et le jour du scrutin (soit le 21 octobre 2019).

Avant la tenue de l'élection, le DGE a exercé son pouvoir discrétionnaire pour stipuler que l'étendue de la vérification devrait correspondre à celle de la 42e élection générale, si ce n'est de l'ajout de l'observation de l'utilisation de la carte d'information de l'électeur (« CIE ») en tant que pièce d'identité, cette carte ayant été admise pour la première fois lors de la 43e élection générale. Le DGE a également demandé une comparaison entre les résultats de la vérification des 42e et 43e élections générales dans le cadre de la vérification.

Plus particulièrement, l'étendue de la vérification comprenait ce qui suit :

  • faire rapport sur l'efficacité des contrôles administratifs établis par EC, y compris les manuels, le matériel de formation et les certificats et formulaires optimisés, pour appuyer les fonctionnaires électoraux dans l'exercice de leurs attributions conformément à la LEC;
  • formuler des recommandations pour aider EC et le Parlement à cerner les éléments qui pourraient être améliorés;
  • utiliser les résultats de la vérification de la 42e élection générale comme point de comparaison pour évaluer l'incidence de la mise en œuvre des changements législatifs et des recommandations formulées par PwC après la tenue de la 42e élection générale et des élections partielles subséquentes (le cas échéant), ainsi que des autres changements apportés dans le but d'améliorer les contrôles et processus administratifs, et faire rapport à ce sujet;
  • formuler des observations sur un (1) élément particulier de l'interaction avec l'électeur, en l'occurrence l'utilisation de la CIE en tant que pièce d'identité, cette carte ayant été admise pour la première fois lors de la 43e élection générale. À cet égard, notre travail consistait notamment à consigner le nombre de fois où cette pièce avait été utilisée en combinaison avec une autre pièce d'identité comme preuve de l'identité et de l'adresse de résidence.

Tout citoyen canadien âgé d'au moins 18 ans le jour de l'élection peut voter dans la circonscription électorale (« CE ») dans laquelle il demeure. Parmi l'éventail de procédures en vertu de la LEC pour protéger l'intégrité du processus électoral, l'une d'elles oblige l'électeur à prouver son admissibilité (identité et adresse) avant de recevoir un bulletin de vote. Pour la plupart des électeurs – ceux qui sont déjà inscrits à leur adresse actuelle et qui, par conséquent, figurent déjà sur la liste électorale –, les procédures du jour de l'élection se résument à la simple et rapide vérification d'une ou de quelques pièces d'identité acceptables pour confirmer l'identité et l'adresse de résidence. Selon l'échantillon des électeurs que nous avons observé, environ 89 % des électeurs ont exercé leur droit de vote de cette manière. En ce qui concerne les 11 % restants, des procédures administratives spéciales ont dû être appliquées préalablement à la délivrance d'un bulletin de vote.

Les fonctionnaires électoraux doivent appliquer des procédures spéciales à l'égard de tous les électeurs pour lesquels l'identité et l'adresse doivent être confirmées par un répondant, qui ne sont pas inscrits sur la liste électorale et doivent être inscrits, dont le nom a été biffé par erreur sur la liste électorale ou pour lesquels il faut apporter des corrections mineures aux renseignements fournis sur la liste électorale. Dans certaines circonstances, il peut être nécessaire d'appliquer des procédures spéciales comme produire un certificat ou un formulaire approprié et obtenir une déclaration de la part de l'électeur et/ou de son répondant.

D'après ce que nous avons compris, EC a amélioré les formulaires, les documents et indications et le matériel de formation depuis la tenue de la 42e élection générale, en réponse aux recommandations que nous avions formulées dans notre rapport de vérification précédent et à d'autres commentaires. Nous savons également qu'EC a du mal à recruter des ressources temporaires qui possèdent les compétences optimales dans l'ensemble des CEs dans le court délai à sa disposition avant la tenue d'une élection. Nous avons pris ces facteurs en considération lorsque nous avons élaboré notre stratégie de vérification.

Notre vérification ne visait pas à valider les résultats de l'élection ni à déterminer si des fonctionnaires électoraux autres que les scrutateurs, les greffiers du scrutin et les agents d'inscription ont exercé les fonctions que leur confèrent les dispositions législatives. En outre, notre vérification n'évaluait pas l'exercice des fonctions prévues par les dispositions législatives qui ne sont pas expressément énoncées dans les articles pertinents de la Loi ni à évaluer les contrôles administratifs d'EC outre ceux qui ont été mis en place expressément dans le but d'appuyer les fonctionnaires électoraux dans l'exécution de leurs attributions en vertu des articles pertinents de la Loi.

Les constatations et conclusions de notre vérification sont présentées sur une base globale. Nos résultats ne concernent donc pas une CE, un lieu de scrutin, un bureau de scrutin ou un fonctionnaire électoral en particulier. Nos observations sont décrites ci-après et nos recommandations sont incluses à l'Annexe C du présent rapport.

Notre vérification a été effectuée conformément à la Norme canadienne de missions de certification 3001 : Missions d'appréciation directe (NCMC 3001).

Critères de vérification

Aux fins de cette vérification, les principaux critères et, par conséquent, notre mandat de vérification sont prescrits dans les articles pertinents de la Loi tels que susmentionnés, plus particulièrement les articles identifiés avant les changements introduits par le projet de loi C-76. Aux fins de cette vérification, nous avons déterminé, en tenant compte du contexte opérationnel d'EC, ce qui serait considéré comme un écart important dans l'exercice des attributions des fonctionnaires électoraux. Comme pour la vérification de la 42e élection générale, nous avons convenu de deux niveaux de contrôles, de procédures et de seuils de tolérance. Les contrôles et procédures principaux sont ceux exercés par les fonctionnaires électoraux en vue d'établir l'identité d'électeur et l'admissibilité à voter. Les contrôles secondaires sont ceux qui permettent d'étayer l'identité d'électeur et l'admissibilité à voter déjà établies de l'électeur et relèvent généralement de la tenue des documents.

L'établissement de seuils de tolérance aux fins de la communication des questions a revêtu une importance critique à l'étape de la planification de la vérification. Ces seuils, qui ont été convenus avec la direction, tenaient compte de l'importance relative du contrôle et correspondaient aux seuils utilisés aux fins de la 42e élection générale. Pour les contrôles principaux, un écart de 5 % ou plus a été considéré comme une constatation importante. Pour ces mêmes contrôles principaux, un écart de 2 % à 4,9 % a été considéré comme une « autre observation ». Dans le cas des contrôles secondaires, tout écart de 11 % ou plus a été considéré comme une « autre observation ».

Approche

Pour pouvoir fournir l'assurance raisonnable que les fonctionnaires électoraux avaient exercé les attributions que leur confère la LEC, nous avons prélevé un échantillon de CEs dans l'ensemble du Canada et réuni des éléments probants suffisants et appropriés pour tirer une conclusion à l'égard de l'objectif de la vérification. Parmi les techniques utilisées pour réunir ces éléments probants, il y avait : l'observation directe, les demandes d'information et l'inspection des documents électoraux (soit les certificats, les formulaires, les rapports et les autres documents requis pour servir un électeur et consigner les résultats de la vérification).

Pour déterminer si les scrutateurs, les greffiers du scrutin et les agents d'inscription avaient exercé correctement les attributions que leur confèrent les articles pertinents de la Loi, nous avons établi qu'il était nécessaire de mettre en œuvre des procédures de vérification sur place dans les bureaux de scrutin tous les jours de vote anticipé et le jour du scrutin. Notre échantillon comprenait des bureaux de scrutin dans neuf provinces et territoires du Canada, et a permis à PwC de vérifier plus de 10 000 interactions avec les électeurs (notre « échantillon »). Une « interaction avec un électeur » est définie comme englobant toutes les activités d'un fonctionnaire électoral depuis le moment où un électeur individuel s'approche du fonctionnaire électoral et jusqu'à ce qu'il ait déposé son bulletin de vote dans la boite ou qu'il ait quitté le bureau d'inscription ou le bureau de scrutin. Les activités réalisées au bureau de scrutin pour un électeur ne représentaient qu'une une seule interaction, regroupant les activités du scrutateur et du greffier de scrutin. En revanche, les activités exécutées au bureau d'inscription constituaient une différente interaction même si l'interaction avec l'électeur avait été échantillonnée au bureau de scrutin.

Nous avons évalué la conception et la mise en place de contrôles administratifs spécifiques, en l'occurrence la formation des fonctionnaires électoraux et les guides et autres documents connexes. Notre travail a consisté à effectuer un examen approfondi du contenu des programmes de formation, à assister à un échantillon de séances de formation et à tenir des entrevues avec des directeurs du scrutin, des agents de recrutement et des agents de formation. Les jours de vote par anticipation et le jour du scrutin, nous avons posé une série de questions aux fonctionnaires électoraux pour obtenir leur point de vue sur leur expérience de formation et le matériel connexe.

Sommaire des constatations

Nous avons conclu ce qui suit :

  1. Tous les jours de vote par anticipation et le jour du scrutin, les fonctionnaires électoraux ont exercé correctement les attributions que leur confèrent les articles pertinents de la Loi en ce qui a trait aux électeurs ordinaires et à ceux nécessitant des procédures spéciales. Ainsi, nous n'avons relevé aucune constatation importante au cours de notre vérification.
  2. Dans l'ensemble, bien que nous ayons relevé certains écarts en ce qui a trait à l'exhaustivité de la documentation et à l'application des procédures administratives, ces erreurs n'étaient pas généralisées et par conséquent ont été considerées comme « autres observations ».
  3. Les contrôles administratifs ont été grandement améliorés pour appuyer les fonctionnaires électoraux dans l'exercice de leurs attributions. Les améliorations consistent notamment dans la simplification et à l'optimisation des certificats et des formulaires, à l'amélioration du contenu de la formation et des guides, et à l'élargissement du rôle de soutien du superviseur de centre de scrutin (il est à noter que le rôle de superviseur de centre de scrutin n'est pas inclus dans l'étendue de la vérification). Les commentaires des fonctionnaires électoraux ont été très largement positifs en ce qui concerne les changements et seules quelques possibilités limitées ont été relevées pour améliorer ces contrôles en vue des élections futures.

EC nous a demandé de lui faire part de toute autre observation pertinente susceptible de découler de l'exécution de notre travail et de l'aider à améliorer ses processus. Dans ce contexte, nous n'avons aucune observation supplémentaire notable outre celles déjà formulées dans nos rapports sur la 42e élection générale et les élections partielles tenues depuis.

Tel que mentionné plus haut, EC nous a demandé de formuler des observations sur un (1) élément particulier de l'interaction avec l'électeur, à savoir l'utilisation par un électeur de la CIE en tant que pièce d'identité conjointement avec une autre pièce d'identité pour prouver son identité et son adresse de résidence, la CIE ayant été admise pour la première fois comme pièce d'identité acceptable lors de la 43e élection générale. Bien qu'une proportion significative d'électeurs ait apporté sa CIE au bureau de scrutin pour faciliter leur processus de vote, la plupart des électeurs ont, comme par le passé, présenté une seule pièce d'identité délivrée par un gouvernement avec leur photo, leur nom et leur adresse. Selon les résultats de notre vérification, la CIE a été utilisée comme preuve de l'adresse de résidence de concert avec une deuxième pièce d'identité dans 10 % du total des interactions avec les électeurs comprises dans l'échantillon testé (soit 10 000 interactions).

Notre comparaison des résultats des 42e et 43e élections générales a mis en relief des améliorations notables dans l'exercice des attributions des fonctionnaires électoraux. Cela dit, certains points précis pourraient encore être améliorés, notamment en ce qui concerne deux observations que nous avons formulées relativement à la déclaration requise pour les Formulaires de correction et au fait que la case prévue pour indiquer que l'électeur a voté n'est pas toujours cochée au moment où l'électeur dépose son bulletin de vote dans la boite. Pour bon nombre des attributions testées, une diminution notable de cas d'erreur a été observée dans l'échantillon que nous avons testé, et, dans plusieurs cas, le taux d'erreurs observé n'atteint plus le seuil de tolérance établi.

Sommaire des recommandations

Nous souhaitons porter trois (3) recommandations à l'attention du DGE. Il est à noter que certaines d'entre elles, si elles sont mises en œuvre, pourraient éliminer la nécessité d'appliquer d'autres recommandations. Dans certains cas, la mise en œuvre pourrait nécessiter des changements d'ordre législatif. Nous vous invitons à évaluer attentivement chacune de nos recommandations et, si la direction décide de les adopter, à planifier, évaluer et tester rigoureusement les correctifs envisagés avant de les mettre en œuvre. Les recommandations proposées se résument comme suit (l'énoncé complet des recommandations, ainsi que les réactions d'EC à l'égard de celles-ci, figure à l'Annexe C du présent rapport) :

  1. Envisager de plus amples améliorations au programme de formation et aux outils offerts par EC pour préparer les fonctionnaires électoraux à exercer leurs attributions en alliant des activités d'autoapprentissage aux travaux de classe pour tenir compte des contraintes de temps associées aux séances de formation en personne et s'assurer que la matière essentielle pour servir les électeurs et remplir la documentation soit adéquatement assimilée, notamment en s'assurant de présenter chacune des procédures spéciales et de classer les exercices de simulation par ordre de priorité.
  2. Explorer la possibilité d'établir des outils, par exemple un feuillet de référence rapide, pour aider les fonctionnaires électoraux à repérer avec efficience le scénario spécial applicable à traiter ainsi que les certificats et formulaires dont ils ont besoin dans chaque cas.
  3. Envisager de plus amples améliorations aux certificats et formulaires pour simplifier le processus de vote tout en s'assurant de la tenue d'une documentation adéquate.