Rapport du directeur général des élections du Canada sur la 40^e élection générale du 14 octobre 2008

3. Enjeux principaux

Élections Canada est chargé non seulement de conduire les élections, mais aussi d'administrer les dispositions de la Loi électorale du Canada liées au financement politique, de veiller au respect et à l'application de la Loi et de mener des programmes d'éducation et d'information.

Afin de remplir son mandat efficacement, Élections Canada doit entretenir une relation constructive avec les entités politiques et les autres intervenants du processus électoral. Il doit aussi collaborer étroitement avec le Parlement, qui établit les règles régissant ce processus.

Élections Canada a relevé trois éléments du processus qui, à son avis, doivent être portés à l'attention du Parlement en raison des difficultés rencontrées à la 40^e élection générale :

• les processus administratifs;
• les mesures d'identification des électeurs;
• les règles du financement politique.

Pour chacun de ces éléments, la présente section examine certains des défis posés par le cadre juridique actuel, à la lumière de nos trois objectifs stratégiques : la confiance, l'accessibilité et l'engagement. Elle décrit aussi les mesures prises par Élections Canada, dans les limites de son mandat, pour faire face à ces défis lors de la 40^e élection générale.

Élections Canada mène actuellement des évaluations postélectorales sur les trois éléments et entend présenter des recommandations au Parlement dans un rapport à venir.

3.1 Processus administratifs

La Loi électorale du Canada définit explicitement le processus électoral ainsi que les rôles et responsabilités du directeur du scrutin et de chaque type de fonctionnaire électoral. Elle établit également des délais précis pour certaines activités, comme l'avis de confirmation d'inscription, qui doit parvenir aux électeurs inscrits au plus tard 24 jours avant le jour de l'élection.

Ces dispositions visent à préserver l'équité et l'intégrité du processus électoral et à assurer un niveau de service uniforme à tous les électeurs du pays. Cependant, la rigueur de cette approche peut nuire à notre capacité de recruter et de former du personnel, et d'adapter le processus électoral en fonction des attentes des Canadiens.

Installation des bureaux locaux d'Élections Canada

Pour établir son bureau, le directeur du scrutin doit accomplir une multitude de tâches dans les jours suivant la délivrance du bref (voir la section 2.1, Déclenchement de l'élection), notamment signer un bail, commander des meubles, faire installer jusqu'à 25 lignes téléphoniques et ordinateurs et embaucher son personnel pour qu'il puisse commencer à servir les candidats et les électeurs. Par exemple, il faut que tout soit prêt pour que les électeurs puissent voter par bulletin

spécial dès la délivrance des brefs. Tout retard dans ces premières tâches clés se répercute sur les activités suivantes, comme la confirmation des lieux de scrutin ou l'expédition des cartes d'information de l'électeur. Certaines activités peuvent se faire avant le déclenchement de l'élection, mais les bureaux locaux, les bureaux supplémentaires et les lieux de scrutin peuvent difficilement être confirmés ou loués de façon officielle avant la délivrance des brefs, ce qui peut nuire au service et, dans certains cas, faire grimper indûment les coûts de location. La qualité de l'infrastructure informatique peut également en souffrir.

Les directeurs du scrutin ne peuvent pas faire livrer les meubles ou installer les lignes téléphoniques avant d'avoir signé un bail et d'avoir accès aux locaux, qu'il faudra peut-être nettoyer à fond au préalable. Et il se peut que les ordinateurs et les téléphones soient livrés avant les meubles, auquel cas le travail devra s'effectuer dans un bureau pratiquement vide.

Nous poursuivons nos efforts auprès des principales entreprises de télécommunication en vue d'améliorer le processus d'installation des lignes téléphoniques. Celles-ci ont d'ailleurs été installées plus rapidement à la 40^e élection générale qu'à la 39^e, mais notre objectif d'être pleinement opérationnels dès la première semaine n'a pas toujours été atteint. Nous examinons actuellement de nouvelles technologies de télécommunication qui pourraient diminuer de beaucoup le temps nécessaire à l'installation des systèmes téléphoniques dans les bureaux locaux.

Recrutement et maintien en poste du personnel électoral

Comme par le passé, les directeurs du scrutin nous ont dit que le recrutement et la formation du personnel électoral avaient été leurs principaux soucis. Il est de plus en plus difficile, dans le temps imparti, de trouver du personnel qualifié pour les centaines de postes à combler dans chaque circonscription. En outre, la complexité croissante du processus électoral complique la formation, ce qui peut entraîner un roulement élevé. Le problème se fait sentir jusqu'au jour du scrutin. Le manque de fiabilité de certains travailleurs électoraux (un très petit nombre) a été la cause principale de l'ouverture tardive de certains bureaux de scrutin lors de la 40^e élection générale.

Avant d'embaucher du personnel électoral, le directeur du scrutin est tenu de communiquer avec les candidats des partis classés premier et deuxième à l'élection précédente. Ceux-ci doivent lui remettre des listes de personnes pouvant convenir aux postes de scrutateur (article 34 de la Loi), de greffier du scrutin (article 35) et d'agent d'inscription (article 39). En vertu de l'article 36, il faut attendre au 17^e jour précédant le jour de l'élection pour combler ces postes avec des personnes ne figurant pas sur ces listes. La proportion de travailleurs électoraux recommandés par les candidats est passée de 42 % à la 39^e élection générale à 33 % à la 40^e; le chiffre n'était que de 3 % en Colombie-Britannique et de 2 % en Alberta. Cette disposition serait peut-être à revoir afin que les directeurs du scrutin puissent amorcer certaines tâches clés plus tôt.

Il est possible que certaines des conditions de travail rebutent les recrues. Par exemple, le jour de l'élection, la journée de travail dure 15 heures sans pause ou heure de repas prévue. Selon le Tarif des honoraires – élections fédérales, on paye 35 $ pour la séance de formation, ce qui suscite de nombreuses plaintes. De plus, les taux de rémunération pour chacune des positions ne sont pas assez attirants, surtout dans le Canada central et l'Ouest.

Le personnel électoral doit apprendre des procédures de plus en plus complexes dans une seule séance de trois heures. Même le personnel d'expérience trouve ardu de maîtriser les nouvelles règles sur les preuves d'identité et de résidence, avec toutes les exceptions et cas particuliers. Certains quittent pendant la formation ou démissionnent après. Par ailleurs, il est difficile d'augmenter la durée de la formation, étant donné que le recrutement et la formation d'un si grand nombre de travailleurs en si peu de temps constituent déjà un défi redoutable.

En raison de ces difficultés et parce qu'on accroît sans cesse les responsabilités des fonctionnaires électoraux, le directeur général des élections a autorisé certains directeurs du scrutin à verser des salaires supérieurs à ceux que prévoit le Tarif des honoraires et à faire de la publicité additionnelle pour le recrutement au début de la période électorale. Il s'agit toutefois de solutions à court terme. Dans une optique à plus long terme, on pourrait notamment envisager :

• de donner plus de flexibilité dans la répartition du personnel et l'attribution des tâches – par exemple, charger une personne spécifique de vérifier l'identité des électeurs. C'est déjà le cas pour l'agent d'inscription, qui est formé pour un seul processus. Cette façon de faire pourrait aussi permettre à Élections Canada d'envisager des options comme le transfert d'apprentissage et l'attribution dynamique des tâches en fonction des besoins des électeurs, de manière à accélérer le vote et améliorer le service dans les bureaux de scrutin;
• d'augmenter les paiements prévus dans le Tarif des honoraires;
• de permettre aux directeurs du scrutin de commencer à nommer et former le personnel électoral plus tôt dans la période électorale;
• de favoriser encore davantage l'embauche de jeunes de 16 et 17 ans à certains postes précis, comme celui de préposé à l'information. Le fait d'embaucher des jeunes pourrait aussi les encourager à participer plus tard à des élections.

Certaines de ces initiatives exigeraient toutefois des modifications à la Loi.

Opérations de vote

La Loi électorale du Canada attribue des tâches précises aux cinq types de préposés au scrutin :

• Le superviseur de centre de scrutin prépare et gère toutes les tâches et activités d'un lieu de scrutin comprenant au moins quatre bureaux de scrutin.
• Le scrutateur supervise le vote à un bureau de scrutin : inscription des électeurs, vérification des preuves d'identité et de résidence, délivrance et réception des bulletins de vote.
• Le greffier du scrutin seconde le scrutateur et tient la liste des électeurs qui ont voté. Il remet cette liste chaque demi-heure aux représentants des candidats.
• Le préposé à l'information renseigne les électeurs, par exemple sur les exigences relatives aux preuves d'identité et de résidence, et les guide vers leur bureau de scrutin. On ne les trouve que dans les centres de scrutin, qui comprennent au moins deux bureaux de scrutin.
• L'agent d'inscription, installé dans un lieu de scrutin, inscrit les électeurs qui ne figurent pas sur les listes électorales le jour de l'élection.

Peu importe le nombre d'électeurs desservis dans un lieu de scrutin donné, les opérations de vote sont centrées sur le bureau de scrutin individuel et sont gérées par le scrutateur.

Les tâches de chaque fonctionnaire électoral sont bien définies. Ils ne peuvent se remplacer les uns les autres, sauf le greffier du scrutin qui peut remplir les fonctions du scrutateur si le poste est vacant ou que son titulaire ne peut pas ou ne veut pas faire son travail. Mais le greffier ne remplace pas le scrutateur si ce dernier s'absente brièvement : dans ce cas, le scrutin doit être suspendu jusqu'à son retour.

Selon la Loi, le nombre de superviseurs de centre de scrutin et de préposés à l'information dépend du nombre de bureaux de scrutin que comprend le lieu de scrutin. Cette disposition établit une norme de service uniforme, mais n'a pas la souplesse requise pour bien servir les électeurs et répondre à certaines situations courantes.

Ainsi, lors du vote par anticipation ou le jour de l'élection, les électeurs ont tendance à se présenter par vagues, notamment avant ou après le travail ou pendant l'heure du dîner. Il arrive souvent que les préposés à l'information soient occupés les premiers, suivis par les greffiers du scrutin et les agents d'inscription, mais tous ne seront pas nécessairement pris en même temps. Il arrive aussi qu'un bureau de scrutin soit très achalandé, par exemple s'il se présente un autobus d'électeurs venant voter au même bureau. Ce bureau peut alors avoir une longue file d'attente, tandis que d'autres sont peu occupés.

Élections Canada examine actuellement un modèle utilisé aux élections municipales de 2008 au Nouveau-Brunswick, où des équipes de fonctionnaires électoraux servaient tous les électeurs d'un lieu de scrutin, peu importe le bureau de scrutin attribué à l'électeur. Ainsi, des agents affectés aux listes électorales y biffaient le nom de l'électeur et lui remettaient un bon pour un bulletin de vote. L'électeur pouvait ensuite voter à n'importe quel bureau de scrutin de l'endroit. Face à ces tâches de plus en plus complexes, ce système assurait un meilleur service aux électeurs et facilitait la formation du personnel.

3.2 Identification des électeurs aux bureaux de scrutin

De 2007 à la 40^e élection générale

Les nouvelles dispositions en matière d'identification obligent les électeurs à prouver leur identité et leur résidence avant de recevoir leur bulletin de vote, et prescrivent les façons de le faire (voir la section 1.1, Modifications législatives). Puisque les électeurs n'ont pas tous une adresse municipale complète ou les documents requis pour prouver où ils habitent, ces dispositions ont été modifiées. Élections Canada peut maintenant accepter comme preuve de résidence toute pièce d'identité dont l'adresse correspond à celle qui figure sur la liste électorale.

Élections Canada a élaboré un processus rigoureux pour vérifier l'identité et l'adresse des électeurs. Toutes les séances de formation des fonctionnaires électoraux comprenaient un volet à cet effet. La mise en œuvre des nouvelles dispositions représentait cependant un changement important sur plusieurs fronts : expérience des électeurs aux bureaux de scrutin, rôle des fonctionnaires électoraux, et activités de formation, de communications et de rayonnement.

Critères d'identification

La Loi électorale du Canada donne à l'électeur trois options pour prouver son identité et son lieu de résidence avant de recevoir un bulletin de vote au bureau de scrutin ou lors du vote par anticipation :

• présenter une pièce d'identité originale délivrée par un gouvernement ou un organisme gouvernemental canadien avec sa photo, son nom et son adresse;
• présenter deux pièces d'identité originales autorisées par le directeur général des élections du Canada, toutes deux avec son nom, et l'une d'elles avec son adresse;
• prêter serment, appuyé par un électeur inscrit sur la liste électorale de la même section de vote et qui a la ou les pièces acceptées.

Liste de pièces d'identité autorisées

Pendant que le Parlement étudiait le projet de loi C-31, à l'origine des nouvelles exigences d'identification, nous avons effectué une étude préliminaire sur la question des pièces d'identité. Pour évaluer les répercussions des règles proposées, nous avons examiné les pratiques dans d'autres administrations canadiennes, y compris les municipalités. Nous avons alors constaté qu'à part le permis de conduire, très peu de documents délivrés par les autorités contiennent nom, adresse et photo, comme l'exige la première option ci-dessus. Plusieurs cartes d'identité portent le nom et la photo de la personne, ou le nom et la signature, ou encore le nom et la date de naissance, mais peu de pièces comprennent l'adresse. Ce renseignement figure surtout sur des documents comme les factures d'électricité. Nous avons conclu que pour permettre aux Canadiens d'exercer leur droit de vote, la liste des pièces d'identité autorisées par le directeur général des élections devait être assez large.

En mars 2007, avant l'adoption du projet de loi C-31, le directeur général des élections a sollicité l'opinion du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre et du Comité consultatif des partis politiques (CCPP) au sujet d'une liste provisoire de pièces d'identité.

Le projet de loi C-31 a reçu la sanction royale le 22 juin 2007; quelques semaines plus tard, trois élections partielles étaient déclenchées pour le 17 septembre 2007. Comme le projet de loi devait être mis en œuvre en deux mois, Élections Canada a établi une liste fermée de 44 pièces d'identité et documents originaux. Après consultation du CCPP, une liste de documents autorisés par le directeur général des élections a été publiée, conformément aux nouvelles règles, puis réutilisée aux élections partielles du 17 mars 2008.

À la 40^e élection générale, un élément a été ajouté à la liste : les bracelets d'hôpital portés par les résidents d'établissements de soins de longue durée.

Évaluations antérieures à la 40^e élection générale

La mise en œuvre des nouvelles mesures d'identification lors des sept élections partielles tenues avant la 40^e élection générale a été évaluée par Élections Canada à l'aide de sondages auprès des électeurs et des fonctionnaires électoraux.

Les résultats indiquent que dans l'ensemble, l'application des nouvelles règles s'est déroulée sans heurts. Plus de 90 % des électeurs étaient au courant des nouvelles dispositions et les voyaient d'un bon œil. Plus de 94 % ont trouvé qu'il était facile de satisfaire aux exigences. Certains ont affirmé ne pas avoir voté parce qu'ils ne possédaient pas les pièces d'identité requises (4 %). D'autres (4 % ou moins) n'avaient pas les pièces à leur arrivée au lieu de scrutin. La plupart sont retournés les chercher ou ont prêté serment avec l'appui d'un répondant, et 0,5 % d'entre eux ont fini par ne pas voter.

Les résultats dans la circonscription de Desnethé–Missinippi–Rivière Churchill, dans le nord de la Saskatchewan, font toutefois exception. Seulement 75 % des électeurs étaient au courant des nouvelles dispositions et les voyaient d'un bon œil. En outre, 10 % des électeurs n'avaient pas les pièces d'identité exigées.

Pour plus de détails sur les résultats des sondages effectués après les élections partielles, on peut consulter le site Web d'Élections Canada à www.elections.ca.

Divers fonctionnaires électoraux nous ont signalé que satisfaire aux exigences d'identification a été particulièrement difficile pour certains groupes d'électeurs, dont les Autochtones vivant dans les réserves et les aînés résidant dans les établissements de soins de longue durée.

Problèmes éprouvés par les électeurs aux bureaux de scrutin

Nos activités de communications et de sensibilisation à la 40^e élection générale ont sûrement atteint beaucoup d'électeurs, mais des problèmes se sont néanmoins posés aux bureaux de scrutin.

Électeurs sans preuve d'identité suffisante

Nous avons été informés que certains électeurs n'étaient pas en mesure de présenter les pièces d'identité et les documents requis pour prouver leur lieu de résidence.

Il semble que certains électeurs avaient une attestation de résidence (c'est-à-dire une lettre de l'administrateur d'un refuge pour sans-abri), mais pas l'autre pièce requise. Dans certains cas – surtout dans les résidences pour personnes âgées – les preuves d'identité sont confiées à un tuteur ou à un membre de la famille et n'étaient pas facilement accessibles le jour de l'élection.

De même, bon nombre de résidents d'établissements de soins de longue durée n'ont plus de pièces d'identité en leur possession. C'est pourquoi le directeur général des élections a ajouté à la liste de pièces acceptées les bracelets de ces établissements, à condition que ce bracelet soit au bras de l'électeur au moment de voter.

Application non uniforme des mesures d'identification

Selon la Loi, le scrutateur est responsable de tous les aspects liés au vote et aux bulletins de vote dans son bureau de scrutin, y compris la liste électorale, la vérification des pièces d'identité et le dépouillement des bulletins. Les nouvelles exigences d'identification sont venues ajouter à la complexité de sa tâche.

La formation donnée aux scrutateurs et aux greffiers du scrutin en vue de la 40^e élection générale s'est avérée plus ardue que jamais. Les participants devaient assimiler beaucoup d'information en trois heures et, selon certains, même les formateurs avaient peine à comprendre les nouvelles dispositions et procédures.

On nous a signalé que les règles d'identification n'étaient pas appliquées uniformément partout. Il semble, d'après certains renseignements, qu'il était peut-être irréaliste de s'attendre à ce que les fonctionnaires électoraux reconnaissent 46 pièces d'identité et documents officiels après une aussi courte formation.

En outre, certains travailleurs électoraux étaient peu enclins à refuser de remettre un bulletin de vote à des électeurs qu'ils connaissaient depuis longtemps mais qui n'avaient pas la preuve de résidence requise.

Confusion concernant la procédure

Un certain nombre d'électeurs ne comprenaient pas pourquoi certains types de pièces d'identité n'étaient pas suffisants. Dans le cas du passeport, plusieurs ont déploré qu'il soit délivré sans l'adresse du titulaire, qui est souvent ajoutée à la main par ce dernier.

D'autres se sont plaints du fait qu'on leur demande de prouver leur identité et leur adresse après qu'ils eurent fait une déclaration verbale. Ils ont également souligné que cette déclaration aurait pu être entendue par des personnes qui n'étaient pas tenues de protéger leurs renseignements personnels.

Certains aînés étaient mécontents d'avoir à prouver leur adresse alors qu'ils votaient à un bureau de vote itinérant installé dans l'établissement de soins de longue durée où ils résidaient.

Attestations de résidence

Pour certains électeurs, comme les personnes vivant dans des refuges pour sans-abri, des résidences étudiantes, des établissements de soins de longue durée ou des réserves autochtones, il était impossible de présenter une preuve de résidence. Ils pouvaient cependant demander à l'administrateur de l'endroit une attestation confirmant leur lieu de résidence habituelle. Cette mesure a permis à de nombreux électeurs de voter, mais a entraîné certaines difficultés :

• l'obligation de préparer et de signer les attestations a été un fardeau pour bon nombre d'administrateurs de résidences étudiantes et d'établissements de soins de longue durée;
• la manière de fournir les attestations de résidence n'était pas toujours bien comprise. Ainsi, un directeur du scrutin a reçu la liste complète des personnes vivant dans une résidence universitaire, ce qui a soulevé des questions de protection de la vie privée.

Prochaines étapes

Nous évaluons actuellement l'application des nouvelles règles d'identification des électeurs. À partir de cette analyse et des consultations menées avant la 40^e élection générale, nous prévoyons être en mesure de cibler des améliorations administratives qu'Élections Canada pourrait implanter ou qu'il proposerait au Parlement.

3.3 Financement politique et tiers

Dans toute élection, plusieurs candidats et leurs agents se trouvent à appliquer pour la première fois les règles du financement politique. Même les agents expérimentés et ceux appuyés par des partis bien établis doivent composer avec les changements et les imprévus.

Le législateur a resserré les règles du financement politique au cours des dernières années. Aux termes de la Loi fédérale sur la responsabilité, seuls les particuliers peuvent contribuer au financement des campagnes et le plafond des contributions a encore été abaissé. La 40^e élection générale était la première élection au cours de laquelle ces nouvelles règles s'appliquaient. De plus, cette loi introduisait une nouvelle obligation de déclaration concernant les cadeaux offerts aux candidats.

L'examen des rapports déposés par les candidats et les partis donnera une image plus claire des défis auxquels ont été confrontés les candidats, leurs agents officiels et les partis. Néanmoins, certains problèmes constatés illustrent déjà la complexité des règles du financement politique, notamment les restrictions sur la publicité des tiers.

Une question a refait surface à la 40^e élection générale : un débat des candidats qui n'inclut pas tous les candidats constitue-t-il une contribution financière faite aux candidats participants par les organisateurs du débat? Cette question n'est pas tout à fait nouvelle et la position d'Élections Canada demeure la même : les débats ouverts au public permettant aux candidats ou aux partis enregistrés de s'exprimer et de répondre aux questions du public ne constituent pas une contribution à un parti ou à un candidat s'ils ne sont pas réservés à un seul parti enregistré ou aux candidats d'un seul parti et que les débats sont dirigés avec neutralité. Cette question pourrait nécessiter une clarification législative.

Plusieurs messages de tiers ont attiré l'attention, et certains d'entre eux ont soulevé des questions concernant la distinction entre publicité électorale et non électorale. On a pu se demander également si l'Internet remettait en cause la distinction traditionnelle entre la publicité et la programmation ou les nouvelles.

Depuis la 39^e élection générale, un certain nombre de difficultés sont apparues dans l'administration des dispositions financières de la Loi, notamment la définition de certaines formes de dépense et de la publicité électorale. Les nouvelles technologies de communication suscitent de nouvelles questions au chapitre de la publicité électorale. La Loi établit en outre un grand nombre de procédures complexes qui alourdissent la tâche des entités politiques. Tous ces enjeux doivent être analysés plus à fond et pourraient nécessiter certaines modifications législatives.

Prochaines étapes

Élections Canada fournit aux entités politiques des outils pratiques en matière de financement politique et offre de la formation pour les préparer aux élections et aux activités de suivi. Ainsi, une formation a été donnée aux agents officiels en divers endroits du pays, en octobre et novembre 2008 (voir la section 2.2, Relations avec les entités politiques).

Pour atteindre l'objectif stratégique de confiance énoncé dans son Plan stratégique 2008-2013, Élections Canada s'engage à « maintenir et renforcer chez les [...] participants au processus électoral la conviction que nous administrons la Loi électorale du Canada de manière juste, uniforme, efficace et transparente ». Quant à l'objectif stratégique de l'engagement, Élections Canada affirme dans le plan qu'il travaillera « plus étroitement avec les parlementaires et les partis politiques pour renforcer le processus électoral ».

Le domaine du financement politique nous donne la possibilité de conjuguer les deux objectifs. Outre nos propres évaluations, nous devons consulter les personnes directement concernées par les questions de financement politique afin de connaître les obstacles qu'elles rencontrent en appliquant la Loi. Ainsi, nous pourrons mieux déterminer comment écarter les obstacles sans compromettre l'équité et la transparence que demandent les Canadiens. Élections Canada prévoit formuler des recommandations sur le financement politique dans son prochain rapport au Parlement.

 

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