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Analyse des tendances financières des entités politiques fédérales réglementées de 2000 à 2014

1. Contexte

Les règles qui régissent le financement politique au Canada résultent de réformes successives qui ont débuté en 1970 et ont été influencées par les recommandations du Comité sur les dépenses électorales (connu sous le nom de Comité Barbeau) en 1966note 2. Ces recommandations comprenaient les suivantes :

  • reconnaître les partis politiques et les rendre légalement responsables de leurs activités de financement et de leurs dépenses;
  • renforcer la confiance du public en exigeant que les partis et les candidats divulguent leurs revenus et leurs dépenses;
  • assurer un certain degré d'égalité financière par le financement public et l'imposition de contrôles des coûts des élections;
  • élargir la base des contributions au moyen de mesures incitatives fiscales pour les donateurs.

Les recommandations du Comité Barbeau, ainsi que celles de la Commission Lortie (1991), ont contribué à l'établissement de ce qui a été décrit comme un « modèle égalitaire » de la démocratie électorale.

Comme l'a expliqué la Cour suprême du Canada :

Ce modèle repose sur l'idée que chacun doit avoir une chance égale de participer au processus électoral. Suivant ce modèle, la richesse constitue le principal obstacle à l'égalité de participation : C. Feasby, « Libman v. Quebec (A.G.) and the Administration of the Process of Democracy under the Charter: The Emerging Egalitarian Model » (1999), 44 R.D. McGill 5. En conséquence, le modèle égalitaire préconise un processus électoral où il faut empêcher les nantis de dominer le processus au détriment des personnes possédant des ressources financières moins grandes. Il existe deux façons pour l'État d'instaurer l'égalité de participation dans le processus électoral : O. M. Fiss, The Irony of Free Speech (1996), p. 4. Premièrement, l'État peut donner une voix à ceux qui ne pourraient autrement se faire entendre. C'est ce que fait la Loi en prévoyant le remboursement des dépenses des candidats et des partis politiques et en attribuant du temps d'antenne aux partis politiques. Deuxièmement, l'État peut atténuer les voix qui dominent le discours politique pour que d'autres voix puissent elles aussi se faire entendre. Au Canada, le législateur a choisi de régir le processus électoral principalement au moyen de la deuxième solution, soit en réglementant les dépenses électorales par des dispositions exhaustives sur le financement des élections. Ces dispositions visent à permettre à ceux qui souhaitent participer au débat électoral de le faire à armes égales. Leur participation permet aux électeurs d'être mieux informés; aucune voix n'est étouffée par une autrenote 3.

Bien que le présent rapport couvre la période de 2000 à 2014, vous trouverez ci-après un résumé de l'historique du régime afin d'aider à la compréhension du contexte plus large.

1970 – Projet de loi C-215 (modification à la Loi électorale du Canada)

À la suite des recommandations du Comité Barbeau, la LEC a été modifiée en 1970 pour inclure un processus par lequel les partis politiques pouvaient s'enregistrer auprès du directeur général des élections. Ainsi, les partis pouvaient inscrire leur nom sur le bulletin de vote sous celui de leur candidat dans n'importe quelle circonscription.

1974 – Projet de loi C-203 (Loi sur les dépenses d'élection)

Bien que la LEC ait été modifiée en 1970 pour prévoir l'enregistrement des partis politiques, c'est en 1974 que le Parlement a adopté la Loi sur les dépenses d'élection. Les principaux changements de la Loi sur les dépenses d'élection étaient les suivants :

  • plafonds des dépenses d'élection pour les partis enregistrés et les candidats;
  • financement publicnote 4 sous forme de remboursements partiels des dépenses d'élection des partis enregistrés et des candidatsnote 5;
  • crédits d'impôt de jusqu'à 500 $ aux personnes qui ont donné à des partis enregistrés et à des candidats;
  • divulgation obligatoire, par les partis enregistrés et les candidats, du montant et de la provenance de toutes les contributions de plus de 100 $note 6;
  • interdiction aux tiers (entités autres que les partis enregistrés ou les candidatsnote 7) de faire de la publicité en vue de favoriser un parti politique et ses candidats pendant une période électorale ou de s'y opposer.

2000 – Projet de loi C-2 (La Loi électorale du Canada)

Avec l'adoption du projet de loi C-2 en 2000, la LEC a rendu obligatoire l'enregistrement des tiers qui font de la publicité et les a assujettis à des plafonds de dépenses de publicité électoralenote 8. La loi a instauré des plafonds de dépenses pour la publicité faite par des tiers au cours d'une élection générale de 150 000 $ à l'échelle nationale et de 3 000 $ dans une circonscription en particulier. Ces plafonds de dépenses d'élection sont rajustés chaque année en fonction de l'inflation.

2004 – Projet de loi C-24 (Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi de l'impôt sur le revenu)

Le projet de loi C-24, intitulé Loi modifiant la Loi électorale du Canada et la Loi de l'impôt sur le revenu, est entré en vigueur le 1er janvier 2004. Il a élargi la portée de la LEC en réglementant les activités financières des candidats à l'investiture et des candidats à la direction ainsi que des associations de circonscriptionnote 9. Ces entités devaient pour la première fois faire rapport de leurs revenus et dépenses et étaient assujetties à tout un éventail de contrôles régulatoires. Les candidats à l'investiture étaient également dorénavant assujettis à des plafonds de dépenses d'élection (mais non les candidats à la direction).

Le projet de loi C-24 a également instauré les restrictions suivantes aux contributions :

  • Les contributions de citoyens canadiens et de résidents permanents étaient dorénavant limitées à 5 000 $ annuellement à un parti enregistré et à ses associations de circonscription, candidats et candidats à l'investiture; à cela s'ajoutent 5 000 $ pour une course à la direction et 5 000 $ pour chaque candidat indépendant (tous les plafonds étaient indexés à l'inflation).
  • Les contributions provenant des sociétés, des syndicats et d'autres associations étaient limitées annuellement à 1 000 $ (indexées à l'inflation) pour les associations de circonscription, les candidats et les candidats à l'investiture d'un parti enregistré en particulier; ces entités n'avaient pas le droit de contribuer directement à un parti politique ou à ses candidats à la direction.

Pour compenser la perte de revenus éventuelle causée par de nouvelles restrictions aux contributions, différentes mesures ont été introduites pour accroître le financement public :

  • Des allocations trimestrielles aux partis fédéraux enregistrés ont été instaurées. L'allocation était de 0,4375 $ (indexée à l'inflation) pour chaque voix obtenue à l'élection générale la plus récente. Pour être admissible, un parti devait avoir obtenu au moins 2 % de l'ensemble des voix à l'échelle nationale ou 5 % du suffrage exprimé dans les circonscriptions dans lesquelles il présentait des candidats.
  • Le seuil de votes pour qu'un candidat soit admissible au remboursement partiel de ses dépenses électorales payées et des dépenses personnelles des candidats a été abaissé de 15 % à 10 %.
  • Le taux de remboursement des dépenses d'élection applicable aux candidats admissibles a été haussé de 50 % à 60 %.
  • Le taux de remboursement des dépenses d'élection générale des partis enregistrés admissibles a été augmenté de 22,5 % à 50 %, et a fait l'objet d'une hausse unique à 60 % pour l'élection générale de 2004.
  • Le crédit d'impôt maximal pour les contributions politiques de 75 % du montant d'une contribution était appliqué aux 400 premiers dollars versés plutôt qu'aux 200 premiers dollars. Le crédit d'impôt maximal a été porté de 500 $ à 650 $.
  • Les crédits d'impôt ont été offerts pour la première fois pour des contributions financières aux associations de circonscription.

2007 – Projet de loi C-2 (Loi sur la responsabilité fédérale)

Ce projet de loi, qui est entré en vigueur le 1er janvier 2007, a resserré les règles concernant les contributions politiques en abaissant le plafond des contributions individuelles et en limitant davantage l'admissibilité d'un donateur. Les principales dispositions du projet de loi C-2 sur le financement politique sont les suivantes :

  • Les contributions des personnes morales, des syndicats et des associations ont été interdites.
  • Le plafond des contributions a été fixé à 1 000 $ (indexé en fonction de l'inflation) par année civile pour :
  • chaque parti enregistré;
  • la combinaison des associations de circonscription, des candidats à l'investiture et des candidats de la même affiliation politique.
  • Le plafond des contributions a été fixé à 1 000 $ au total (indexé en fonction de l'inflation) pour les candidats à la direction d'une campagne en particulier et chaque candidat indépendant au cours d'une élection en particulier.
  • Le plafond des contributions en espèces aux entités politiques fédérales réglementées a été fixé à 20 $.

2011 – Projet de loi C-13 (Loi sur le soutien de la croissance de l'économie et de l'emploi au Canada)

Le projet de loi C-13, qui a reçu la sanction royale le 15 décembre 2011 et est entré en vigueur au cours du deuxième trimestre de 2012, a modifié la LEC pour diminuer le financement public des partis enregistrés admissibles en éliminant graduellement leurs allocations trimestrielles. L'allocation trimestrielle a été réduite annuellement jusqu'à son élimination après le premier trimestre de 2015.

2014 – Projet de loi C-23 (Loi modifiant la Loi électorale du Canada et d'autres lois)

Le projet de loi C-23, intitulé Loi modifiant la Loi électorale du Canada et d'autres lois et modifiant certaines lois en conséquence, a reçu la sanction royale le 19 juin 2014. Le projet de loi C-23 comportait certains changements à la LEC, dont les suivants :

  • un nouveau régime de déclaration des prêts et des créances impayées;
  • de nouvelles restrictions relatives à la provenance et au montant du prêt;
  • de nouveaux plafonds de dépenses d'élection pour les partis enregistrés et les candidats, qui comprennent une augmentation de 5 % et l'établissement au prorata du plafond pour des périodes électorales plus longues;
  • des réductions du remboursement des dépenses d'élection payées pour avoir dépassé le plafond des dépenses d'élection;
  • un plafond de contributions plus élevé à 1 500 $ par année et à 1 500 $ par scrutin pour les candidats indépendants, qui augmentera ensuite de 25 $ par année;
  • la modification du plafond des contributions aux candidats à la direction sur une base annuelle plutôt que par événement;
  • un plafond de contributions plus élevé pour les candidats et les candidats à la direction pour leurs propres campagnes (le changement permet aux candidats de verser jusqu'à 5 000 $ et aux candidats à la direction jusqu'à 25 000 $ à leur propre campagne);
  • un nouveau régime de traitement des demandes de prorogation des échéances de présentation de rapports et de corrections des rapports sur les transactions des entités politiques fédérales réglementées;
  • l'exigence selon laquelle le directeur général des élections doit produire des lignes directrices, des notes d'interprétation et des avis écrits.



Note 2 Rapport du Comité des dépenses électorales, 1966.

Note 3 Harper c. Canada (Procureur général), 2004 1 R.C.S. 827, 2004 CSC 33.

Note 4 Aux fins du présent rapport, le financement public est constitué de subventions de l'État sous forme d'allocations trimestrielles versées aux partis enregistrés admissibles, du remboursement partiel des dépenses payées aux candidats et aux partis enregistrés et de subventions de vérification versées aux vérificateurs des candidats et des associations de circonscription.

Note 5Les partis enregistrés reçoivent une remise de 50 % sur leurs dépenses de téléphonie et de publicité. En 1983, le remboursement a été modifié à 22,5 % du total des dépenses – seulement si les dépenses atteignaient au moins 10 % du plafond des dépenses d'élection. En 1996, les règles d'admissibilité ont de nouveau été modifiées afin que les partis aient à enregistrer au moins 2 % des votes exprimés à l'échelle nationale ou 5 % des votes exprimés dans les circonscriptions dans lesquelles ils présentaient des candidats. Les candidats qui obtenaient au moins 15 % du vote dans leurs circonscriptions devenaient admissibles au remboursement. Le montant de celui-ci était basé sur une formule prenant en compte le nombre d'électeurs dans la circonscription. En 1983, le remboursement correspondait à 50 % du total des dépenses d'élection du candidat.

Note 6 Le seuil de 100 $ a été haussé à 200 $ en 2000.

Note 7 Après 2004, la définition de tiers a été modifiée de manière à désigner toute entité ou personne autre qu'un candidat, un parti enregistré ou une association de circonscription d'un parti enregistré.

Note 8 La loi de 2000 cumulait de nombreuses tentatives de réglementer les dépenses de publicité des tiers pendant une période électorale. La loi adoptée en 1974 a été modifiée en 1983 pour interdire toute dépense électorale par un tiers, à moins d'autorisation officielle. La loi de 1983 a été invalidée par les tribunaux parce qu'elle enfreignait la liberté d'expression prévue à l'article 2 de la Charte canadienne des droits et libertés. Une loi ultérieure a été invalidée en 1993 pour les mêmes motifs.

Note 9 Voir l'annexe B pour connaître le nombre d'entités politiques fédérales réglementées de 2004 à 2014.