Recommandations du directeur général des élections du Canada au Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre concernant des questions relativesau financement politique

8. Élimination du seuil de l'allocation trimestrielle des partis

Sommaire de la section

La présente section :

• donne un aperçu des dispositions de la Loi électorale du Canada concernant l'allocation trimestrielle versée aux partis enregistrés;
  
  
• passe en revue les lois électorales provinciales qui prévoient le même genre d'allocation à l'intention des partis;
  
  
• souligne les récentes contestations constitutionnelles dont ont fait l'objet les critères applicables.

Tant que la contestation constitutionnelle de l'obligation qui est faite d'obtenir le pourcentage de votes prescrit n'aura pas abouti à une solution finale, aucune recommandation à cet égard ne sera faite.

Situation actuelle

Mise en application des allocations trimestrielles

Le versement d'allocations trimestrielles aux partis enregistrés date des réformes en matière de financement politique qui sont entrées en vigueur le 1^er janvier 2004. Même si elles n'étaient pas calculées directement en fonction des réductions devant nécessairement découler de l'interdiction désormais faite aux personnes morales et aux syndicats de faire des contributions aux partis enregistrés, cette interdiction a joué un rôle déterminant dans l'établissement de cette formule.

Admissibilité en vertu de la Loi dans sa version actuelle

L'article 435.01 de la Loi prévoit qu'un parti enregistré dont les candidats ont obtenu au moins 2 % de tous les votes validement exprimés lors de l'élection, ou au moins 5 % du nombre des votes validement exprimés dans les circonscriptions dans lesquelles le parti a soutenu un candidat, ont droit à une allocation annuelle^note 39.

Dans sa version actuelle, la Loi prévoit qu'un parti qui recueille le nombre de votes requis pour avoir droit à l'allocation annuelle en recevra une première tranche au cours du trimestre suivant le scrutin.

L'allocation est versée au parti enregistré « dont les candidats ont obtenu lors de l'élection générale précédant le trimestre visé » le nombre de votes requis (art. 435.01). Par conséquent, lorsqu'un parti est enregistré et qu'il réussit à obtenir le pourcentage nécessaire de votes dans le cadre d'une élection générale, l'admissibilité à cette allocation pour un trimestre donné est toujours déterminée en fonction du résultat de plus récent scrutin tenu avant le trimestre en question. Autrement dit, le parti n'aura officiellement droit à cette allocation qu'à partir du trimestre suivant l'élection générale au cours de laquelle il y est devenu admissible.

Un parti qui perd son statut de parti enregistré durant un trimestre donné ne pourra toucher la portion de l'allocation annuelle à laquelle il aurait normalement droit pour ce trimestre, en tout ou en partie.

En effet, conformément au paragraphe 435.02(1), le directeur général des élections doit transmettre au receveur général un certificat précisant le montant de l'allocation à verser « à un parti enregistré » pour ce trimestre, ce qui revient à dire que pour pouvoir toucher son allocation, un parti doit être enregistré.

La constitutionnalité de l'obligation qui est faite d'obtenir un minimum de votes afin d'avoir droit à l'allocation trimestrielle a fait l'objet d'une décision rendue récemment par la Cour supérieure de l'Ontario (voir plus loin).

Montant

Le montant de l'allocation trimestrielle équivaut à 43,75 cents pour chaque vote validement exprimé qu'un parti enregistré a obtenu lors de l'élection générale qui précède le trimestre visé (par. 435.01(2)).

Sur une base annuelle, il équivaut à 1,75 $ pour chaque vote validement exprimé, et un facteur d'ajustement à l'inflation s'applique conformément à l'alinéa 435.01(2)b)^note 40.

C'est ainsi que les allocations suivantes ont été versées entre le 1^er janvier 2004 (date du premier versement) et le mois de septembre 2006 (le trimestre le plus récent) aux partis enregistrés dont la liste suit^note 41.

Allocations versées aux partis enregistrés en 2004^note 42

Parti politique enregistré	Avance versée en janv. 2004 (du 1er janv. – 31 déc. 2004) (D'après les résultats de la 37e élection générale)	3e trimestre (juill. – sept. 2004) (payable ou recevable) (D'après les résultats de la 38e élection générale)	4e trimestre (oct. – déc. 2004) Payable en janv. 2005 (D'après les résultats de la 38e élection générale)
Bloc Québécois	2 411 022 $	0 $	322 846 $
Le Parti Vert du Canada	0 $	261 847 $	261 847 $
Nouveau Parti Démocratique	1 914 269 $	12 958 $	956 692 $
Parti libéral du Canada	9 191 054 $	(49 646 $)	0 $
Parti conservateur du Canada	8 476 872 $	(563 360 $)	0 $

Allocations versées aux partis enregistrés en 2005

Parti politique enregistré	1er trimestre (janv. – mars 2005) Payable en avr. 2005 (Y compris le facteur d'ajustement à l'inflation établi au 1er avr. 2004 – d'après les résultats de la 37e élection générale)	2e trimestre (avr. – juin 2005) Payable en juill. 2005 (Y compris le facteur d'ajustement à l'inflation établi au 1er avr. 2005 – d'après les résultats de la 38e élection générale)	3e trimestre (juill. – sept. 2005) Payable en oct.  2005 (Y compris le facteur d'ajustement à l'inflation établi au 1er avr. 2005 – d'après les résultats de la 38e élection générale)	4e trimestre (oct. – déc. 2005) Payable en janv. 2005 (Y compris le facteur d'ajustement à l'inflation établi au 1er avril 2005 – D'après les résultats de la 38e élection générale)
Bloc Québécois	755 740 $	769 708 $	769 708 $	769 708 $
Le Parti Vert du Canada	261 847 $	266 686 $	266 686 $	266 686 $
Nouveau Parti Démocratique	956 692 $	974 375 $	974 375 $	974 375 $
Parti libéral du Canada	2 240 772 $	2 282 187 $	2 282 187 $	2 282 187 $
Parti conservateur du Canada	1 807 734 $	1 841 146 $	1 841 146 $	1 841 146 $

2006

Parti politique enregistré	1er trimestre (janv. – mars 2006) Payable en avr. 2006 (Y compris le facteur d'ajustement à l'inflation établi au 1er avr. 2005 – d'après les résultats de la 38e élection générale)	2e trimestre (avr. – juin 2006) Payable en juill. 2006 (Y compris le facteur d'ajustement à l'inflation établi au 1er avr. 2006 – d'après les résultats de la 39e élection générale)	3e trimestre (juill. – sept. 2006) Payable en oct. 2006 (Y compris le facteur d'ajustement à l'inflation établi au 1er avr. 2006 – d'après les résultats de la 39e élection générale)
Bloc Québécois	769 708 $	727 092 $	727 092 $
Le Parti Vert du Canada	266 686 $	310 867 $	310 867 $
Parti conservateur du Canada	1 841 146 $	2 515 737 $	2 515 737 $
Parti libéral du Canada	2 282 187 $	2 096 926 $	2 096 926 $
Nouveau Parti Démocratique	974 375 $	1 212 255 $	1 212 255 $

Date des versements

Les paiements sont effectués par le receveur général du Canada à la fin de chaque trimestre (soit le 31 mars, le 30 juin, le 30 septembre et le 31 décembre), dès réception d'un certificat du directeur général des élections qui précise le montant à verser aux partis qui ont produit les documents financiers exigés (par. 435.02(1)).

Le versement de l'allocation peut toutefois être retardé si le parti enregistré n'a toujours pas produit l'un des documents financiers suivants :

• un rapport financier annuel
  
  
• un rapport trimestriel des contributions et cessions reçues par le parti
  
  
• un rapport des dépenses électorales (par. 435.02(2))

Si aucun rapport n'est en retard à la date prévue pour le versement de l'allocation, rien ne s'oppose à l'envoi du certificat. Par ailleurs, dès que les retardataires ont déposé tous les documents exigés, la portion retenue de l'allocation est payée (par. 435.02(2))^note 43.

Exception faite du plafond des dépenses électorales qu'elle prescrit, la Loi électorale du Canada ne régit d'aucune manière les dépenses des partis enregistrés ni l'utilisation qu'un parti peut faire de l'allocation qu'il reçoit. Cela dit, tout parti admissible à une allocation doit rendre compte au directeur général des élections dans des rapports trimestriels des cessions dont il a bénéficié ainsi que des contributions qu'il a reçues ou retournées (art. 424.1).

Comparaison avec les régimes provinciaux

À l'heure actuelle, trois provinces versent aux partis une forme quelconque d'allocation. À l'Île-du-Prince-Édouard, cette allocation est inconditionnelle. Au Nouveau-Brunswick, elle est versée à l'avance, et ne peut être utilisée que pour le paiement de frais administratifs, la propagation des programmes des partis et la coordination des activités politiques de leurs membres. Au Québec enfin, il s'agit d'une subvention destinée à rembourser le parti de ses dépenses d'exploitation. Dans chaque cas, l'allocation est calculée en fonction du nombre de votes recueilli par les candidats. Aucun minimum n'est prévu. Par contre, à l'Île-du-Prince-Édouard, le parti doit absolument détenir un siège à l'Assemblée législative. Au Nouveau-Brunswick, il doit soit détenir un siège à l'Assemblée, soit avoir présenté au moins 10 candidats à la dernière élection générale. Au Québec, le parti n'a pas à être représenté à l'Assemblée nationale; il lui suffit d'être enregistré auprès du directeur général des élections, c'est-à-dire d'avoir reçu son « autorisation ». Voici un aperçu des différents régimes provinciaux.

Île-du-Prince-Édouard (Election Expenses Act, article 23)

Une allocation est prévue pour tous les partis détenant un ou plusieurs sièges à l'Assemblée législative. Elle correspond au produit du nombre de votes validement exprimés en faveur des candidats officiels présentés lors de l'élection générale précédente par un montant déterminé par le lieutenant gouverneur en conseil, après consultation du chef de l'opposition, qui ne saurait dépasser 2 $.

Nouveau-Brunswick (Loi sur le financement de l'activité politique, art. 31 à 34)

Une allocation est versée le 1^er janvier de chaque année à tous les partis représentés à l'Assemblée législative, ainsi qu'à tous les partis enregistrés qui, même s'ils ne détiennent aucun siège à l'Assemblée, ont présenté au moins 10 candidats officiels à l'élection générale précédente.

Dans tous les cas, le montant à verser est obtenu en multipliant 1,30 $ par le nombre total de votes validement exprimés qu'ont recueillis les candidats officiels de ce parti au dernier scrutin. Un facteur d'ajustement à l'inflation est également applicable.

Contrairement à ce que prévoient la loi de l'Île-du-Prince-Édouard et la loi fédérale, celle en vigueur au Nouveau-Brunswick restreint l'utilisation qui peut être faite de cette allocation au paiement des dépenses administratives courantes du parti, à la propagation de ses programmes politiques ainsi qu'à la coordination des activités politiques de ses membres. À la fin de l'année, l'excédent doit être versé au Fonds consolidé (art. 34).

Québec (Loi électorale, articles 81-83)

Au Québec, l'allocation n'est payable qu'aux partis « autorisés » – c'est-à-dire ceux qui ont présenté une demande d' « autorisation » (semblable à l' « enregistrement » fédéral) au directeur général des élections (voir les articles 47 et suivants de la Loi électorale du Québec). Contrairement à ce qui est exigé au palier fédéral, le parti n'a pas à soutenir un candidat pour être autorisé, mais sa demande doit être appuyée par au moins 100 membres, en plus de respecter les exigences administratives énoncées dans la Loi. L'allocation dépend à la fois de la formule prescrite et de l'engagement par le parti de frais particuliers. Elle se calcule en divisant entre les partis autorisés, proportionnellement au pourcentage des votes valides obtenus par ces derniers à la dernière élection générale, une somme égale au produit obtenu en multipliant le montant de 0,50 $ par le nombre d'électeurs inscrits sur les listes électorales utilisées lors de cette élection. L'allocation ne peut dépasser les frais engagés par le parti pour son administration courante, la diffusion de son programme politique et la coordination de l'action politique de ses membres. Elle n'est versée que si ces frais sont réellement engagés et payés.

Décisions sur la constitutionnalité des règles entourant l'allocation trimestrielle

a. L'enregistrement des partis

Comme on l'a mentionné ci-dessus, l'allocation trimestrielle prévue par la Loi électorale du Canada n'est payable qu'aux partis enregistrés dont les candidats ont obtenu une certaine proportion des voix à la dernière élection générale.

À la suite de la décision de la Cour suprême du Canada dans Figueroa c. Canada (Procureur général), [2003] 1 R.C.S. 912, les réformes apportées à la Loi électorale du Canada par L.C. 2004, ch. 24^note 44 ont grandement assoupli les critères d'enregistrement des partis politiques. Depuis ces réformes, tout parti reconnu comme parti admissible auprès du directeur général des élections peut s'enregistrer pourvu qu'il soutienne au moins un candidat à une élection générale ou partielle. Le parti, dans la mesure où il demeure un parti politique et remplit ses obligations administratives aux termes de la Loi, conserve son enregistrement s'il soutient toujours au moins un candidat à chaque élection générale subséquente. (Le parti peut toutefois demander sa propre radiation.) Afin d'éviter que des entités tentent d'obtenir leur enregistrement simplement pour profiter des crédits d'impôt offerts pour contributions politiques, ces réformes ont instauré une nouvelle définition de « parti politique » dans la Loi, et les exigences administratives à respecter pour obtenir son admissibilité (et maintenir son enregistrement) ont été renforcées.

Ainsi, selon les nouvelles règles, le parti qui souhaite s'enregistrer doit prouver au directeur général des élections qu'il est bien un « parti politique » au sens de la Loi :

« Organisation dont l'un des objectifs essentiels consiste à participer aux affaires publiques en soutenant la candidature et en appuyant l'élection d'un ou de plusieurs de ses membres. »

Le directeur général des élections doit donc déterminer si l'entité qui souhaite s'enregistrer entend vraiment soutenir des candidats à une élection. S'il juge que l'entité entend bien appuyer des candidats, mais principalement pour des raisons non politiques – par exemple obtenir un financement public, ou profiter des avantages fiscaux – il peut lui refuser l'enregistrement. C'est donc dire que le directeur général des élections est habilité à évaluer et à approuver la motivation du parti qui dit vouloir participer aux affaires publiques en soutenant des candidatures. Pour expliquer cette motivation, le chef du parti doit déclarer par écrit que l'un des objectifs essentiels du parti consiste à participer aux affaires publiques en soutenant la candidature et en appuyant l'élection d'un ou de plusieurs de ses membres. Le directeur général des élections peut, pour vérifier si cette déclaration est véridique, demander au chef du parti de lui communiquer tous renseignements jugés nécessaires, comme :

• la constitution et les statuts du parti ou tout autre document permettant d'établir ses objectifs;
  
  
• le programme politique du parti, son rapport annuel à ses membres, son programme de financement, son matériel publicitaire et ses déclarations en matière d'orientations;
  
  
• de l'information sur la nature et l'étendue des activités du parti;
  
  
• de l'information sur les fonds reçus par le parti, leur source et leur utilisation;
  
  
• de l'information sur les relations du parti avec d'autres entités.

Le parti doit aussi fournir au directeur général des élections, en plus de l'information administrative déjà exigée avant les réformes de 2004, les nom, adresse et déclaration de consentement de tous ses dirigeants (qui doivent être au moins trois, en plus du chef); ainsi que les nom et adresse de 250 membres et leurs déclarations attestant qu'ils sont membres du parti et qu'ils appuient sa demande d'enregistrement. (À compter de 2007, le parti devra soumettre ces listes et déclarations tous les trois ans.) Chaque année, le chef doit également réaffirmer auprès du directeur général des élections, par écrit, les objectifs essentiels de son parti. Le parti enregistré peut toutefois être radié par le directeur général des élections s'il omet de répondre à l'une des exigences administratives de la Loi (produire les rapports exigés, mettre à jour ses coordonnées, fournir la déclaration exigée du chef ou des membres, etc.).

Aux termes des nouvelles dispositions de 2004, le parti enregistré peut également être radié par un tribunal, sur requête du commissaire aux élections fédérales, si ce dernier estime que le parti n'est plus un « parti politique » en sens de la Loi.

Grâce à ces exigences, ne deviennent partis enregistrés aux termes de la Loi que les entités qui sont réellement des partis politiques.

b. Le seuil minimal de votes

Récemment, dans l'affaire Longley c. Canada (Procureur général)^note 45, la Cour supérieure de justice de l'Ontario s'est penchée sur la constitutionnalité des seuils de 2 % et de 5 % des votes fixés par l'article 435.01 comme condition d'obtention de l'allocation trimestrielle.

Dans sa décision du 12 octobre 2006, la cour a déterminé que ces seuils étaient inconstitutionnels. Se référant à la décision de la Cour suprême du Canada dans Figueroa c. Canada (Procureur général), [2003] 1 R.C.S. 912, la cour a, entre autres, annulé les alinéas 435.01(1)a) et b) de la Loi électorale du Canada, qu'elle juge contraires aux articles 3 (droit de vote) et 15 (droits à l'égalité) de la Charte, et non protégés par l'article 1 (limites raisonnables dont la justification puisse se démontrer). L'arrêt était rétroactif au 31 décembre 2003.

La cour a aussi affirmé que les principes et les conclusions auxquels était arrivée la Cour suprême du Canada dans Figueroa – relativement à la règle qui limitait aux partis soutenant au moins 50 candidats à une élection générale le droit d'offrir des crédits d'impôt, de faire inscrire leur nom sur le bulletin de vote et de recevoir les excédents de fonds de campagne de leurs candidats – s'appliquaient également aux seuils fixés pour l'allocation trimestrielle. La cour a fait remarquer que les droits démocratiques garantis à l'article 3 de la Charte comprennent le droit de tout citoyen de participer utilement au processus électoral, et que les partis politiques servent de véhicule à l'exercice de ce droit. Elle a aussi cité un passage de l'arrêt de la Cour suprême :

« [U]n texte de loi qui creuse encore plus l'écart qui existe entre les divers [partis] politiques du point de vue de leur capacité de communiquer leurs positions au grand public contrevient à l'art. 3. »

Après avoir signalé que « tant la preuve que le bon sens démontrent que les partis et les candidats ont besoin de fonds substantiels pour pouvoir participer utilement au processus électoral » [traduction], la cour a affirmé que l'élimination des seuils « augmenterait considérablement la capacité des petits partis de faire connaître leur plateforme et leurs candidats à l'électorat » [traduction]. Elle a ajouté que les allocations trimestrielles sont plus importantes que jamais depuis l'interdiction des contributions des personnes morales et des syndicats, et l'imposition de nouveaux plafonds aux contributions des particuliers. Ainsi, la cour a jugé que les alinéas 435.01a) et b) de la Loi électorale du Canada contrevenaient à l'article 3 de la Charte parce qu'ils décourageaient les électeurs de participer au processus électoral s'ils ne soutenaient pas un des principaux partis.

Elle a aussi jugé que, aux termes de l'article 15 de la Charte (droits à l'égalité), les partis politiques privés du droit de toucher l'allocation trimestrielle parce qu'ils n'atteignent pas le seuil fixé sont victimes de discrimination.

« Les dispositions contestées désavantagent les partis plus petits et plus faibles, et je ne vois rien qui puisse justifier cette situation. En effet, les partis politiques plus petits ou plus faibles jouent un rôle très important dans le processus électoral canadien, qu'ils reçoivent ou non beaucoup de votes; ils devraient donc être admissibles à l'allocation trimestrielle selon exactement les mêmes règles que les grands partis. » [traduction]

La cour, citant les conclusions de Figueroa, a affirmé que ces contraventions à la Charte ne pouvaient être justifiées en vertu de l'article 1 de celle-ci, parce que aucun lien rationnel n'existait entre l'imposition des seuils et l'objectif prétendu, qui était de maintenir la rentabilité du régime des crédits d'impôt, et parce que l'imposition des seuils ne respectait pas le critère de l'atteinte minimale. De plus, la cour a rejeté l'argument selon lequel les seuils étaient justifiés « pour maintenir la confiance populaire dans l'intégrité du processus électoral, c'est-à-dire dans son équité, son accessibilité et sa transparence » [traduction], de même que l'argument voulant que les seuils soutenaient « la confiance des Canadiens dans l'intégrité du régime de financement du processus électoral, en visant à ce que les deniers publics ne soient utilisées qu'à des fins voulues, conformes à l'intérêt du public ». [traduction] La cour a rejeté ces arguments en ces mots :

« L'existence des seuils diminue la confiance populaire envers le processus électoral et donne à penser qu'ils n'existent que pour aider les grands partis, qui alternent au pouvoir et sont capables de s'y maintenir. De plus, rien ne démontre que l'existence des seuils soutienne un mécanisme raisonnable qui préviendrait la mauvaise utilisation des fonds publics. Tout au plus peut-on dire, par tautologie, que les partis plus petits et plus faibles ne pourront pas utiliser les fonds publics à des fins inappropriées si on ne leur en accorde aucun. Mais si c'est là le réel objectif, il existe des façons plus efficaces et moins nuisibles de le réaliser, comme exiger des rapports et des vérifications. » [traduction]

Dans sa décision, la cour a ordonné que soient payés aux petits partis demandeurs des montants précis, calculés selon l'allocation payable rétroactivement au 1^er janvier 2004. Pour ce qui est des paiements à venir, la décision de la cour ne s'applique qu'à l'Ontario. Le directeur général des élections, lorsque viendra le temps de verser la prochaine allocation trimestrielle, devra toutefois décider s'il faut appliquer l'arrêt à la grandeur du pays.

Selon les résultats de l'élection générale de 2006, les allocations trimestrielles à verser aux petits partis enregistrés qui n'ont pas atteint les seuils de 2 % et 5 % totaliseraient 140 338 $.

La Couronne en a appelé de la décision Longley devant la Cour d'appel de l'Ontario.

Recommandation

Comme la question du seuil minimal donnant droit à l'allocation trimestrielle est toujours devant les tribunaux, aucune recommandation n'est formulée pour l'instant.

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Retour à la ^Note 39 Dans le premier cas (2 %), le calcul se fait à partir du nombre cumulatif de votes validement exprimés à l'échelle nationale. Dans le second (5 %), il se fait en fonction des résultats dans chacune des circonscriptions où le parti avait présenté des candidats.

Retour à la ^Note 40 Le facteur d'ajustement à l'inflation appliqué pour l'année commençant le 1^er avril 2006 correspond à 127/119,0 ou 1,070. Élections Canada fait publier les montants applicables dans la Gazette du Canada avant le 1^er avril de chaque année (conformément au par. 405.1(3)). Les montants ajustés sont également publiés sur le site d'Élections Canada à www.elections.ca.

Retour à la ^Note 41 Un relevé des allocations trimestrielles versées à ce jour depuis 2004 figure également sur le site d'Élections Canada à www.elections.ca, dans la section Partis politiques, candidats et autres.

Retour à la ^Note 42 À titre de mesure transitoire, l'allocation annuelle pour 2004 a été versée intégralement en début d'année. Par la suite, cette avance a été prise en compte dans le calcul du montant supplémentaire devant être versé à chaque trimestre. En outre, le calcul de l'allocation permise pour les troisième et quatrième trimestres a été fondé sur les résultats de l'élection générale du 27 juin 2004 (L.C. 2003, ch. 19, art. 71).

Retour à la ^Note 43 Pour en savoir davantage, consulter la fiche d'information 8, Allocations annuelles aux partis politiques, disponible sur le site d'Élections Canada à www.elections.ca, dans la section Lois, politiques et recherche électorales.

Retour à la ^Note 44 Ces réformes apportées à la Loi de 2004, et entrées en vigueur le 15 mai 2005, ne devaient durer que deux ans, après quoi elles seraient revues par le Parlement. Cependant, elles ont été prolongées indéfiniment par L.C. 2006, ch. 1, qui a substitué à la disposition de temporarisation de 2004 un mécanisme d'examen des réformes reporté deux ans plus tard.

Retour à la ^Note 45 [2006] O.J. n^o 4316, Docket : 05-CV-291729PD.

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