Les autochtones et le processus électoral fédéral : les tendances de la participation et les initiatives d'Élections Canada (janvier 2004)
La participation des Autochtones aux élections canadiennes est un enjeu important
qui, jusqu'à présent, n'a pas assez retenu l'attention des chercheurs. Le présent
rapport fait un survol des tendances sociodémographiques et de la participation
électorale des Autochtones du Canada. En matière de participation aux élections
fédérales, la recherche, limitée, démontre qu'en moyenne, les Autochtones votent
en beaucoup moins grande proportion que la population en général. Comme il est
indiqué dans la première section du présent rapport, cette tendance repose sur
divers facteurs, certains desquels peuvent être influencés par des mesures administratives,
alors que d'autres sont plutôt d'ordre politique.
À titre d'organisme non partisan chargé de la conduite des élections et des
référendums fédéraux, Élections Canada a le mandat de mieux faire connaître
le processus électoral et de le rendre accessible à tous les électeurs canadiens
admissibles, particulièrement à ceux qui peuvent avoir de la difficulté à exercer
leur droit démocratique de voter. À cet égard, Élections Canada a lancé un certain
nombre d'initiatives visant à mieux informer les Autochtones quant à leur droit
de vote et à rendre le processus électoral plus accessible. Ces mesures sont
décrites à la section 2 du présent document d'information. La section 3
fait un survol des activités d'Élections Canada pour la prochaine élection et
au-delà.
1. Profil sociodémographique et tendances de la participation
a) Les Autochtones au Canada
Selon les données du recensement de 2001, 976 305 personnes – ou
3,3 % de la population canadienne – se sont identifiées comme Autochtones,
c'est-à-dire appartenant à la population métisse, inuite ou autochtone (inscrite
et non inscrite) du Canada. La population autochtone du Canada est très diversifiée
et se retrouve à la grandeur du pays : on compte plus de 600 Premières
nations, dont bon nombre sont relativement isolées; un peu plus de 286 000 Autochtones
vivent dans des réservesnote 1.
La population autochtone est plus jeune que la population canadienne dans son
ensemble et de plus en plus urbaine. Selon le recensement de 2001, 50 %
des Autochtones du Canada sont âgés de 24 ans ou moins, comparativement à 31 %
de la population générale. De même, 49 % des Autochtones vivent en région
urbaine – comparativement à 47 % au recensement de 1996note 2.
Ainsi que l'indiquait récemment le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones :
« Bien des jeunes Autochtones n'ont jamais connu d'autre réalité que celle
de la villenote 3. »
Le tableau 1 indique une urbanisation grandissante des Autochtones, particulièrement
dans l'Ouest canadien. En 2001, 25 % des Autochtones vivaient dans 10 villes
canadiennes. Winnipeg comptait la plus forte population autochtone, suivie d'Edmonton,
de Vancouver, de Calgary et de Torontonote 4.
Enfin, les Autochtones sont très mobiles : un sur cinq a déménagé dans
les 12 mois précédant le recensement de 2001, comparativement à un sur
sept pour l'ensemble de la population canadienne.
Tableau 1 : Croissance de la population autochtone dans des régions métropolitaines de recensement (RMR) et agglomérations de recensement (AR) choisies (1996 et 2001)
|
2001 |
1996 1 |
|
RMR/AR |
Nombre
d'Autochtones |
Pourcentage
de la population
totale |
Nombre
d'Autochtones |
Pourcentage
de la
population
totale |
Augmentation
en %
(1996-2001) |
Prince Albert |
11 640 |
29,2 |
10 090 |
24,9 |
4,3 |
Sault Ste. Marie |
5 610 |
7,2 |
3 580 |
4,3 |
2,9 |
Prince George |
7 980 |
9,4 |
5 810 |
6,7 |
2,7 |
Grand Sudbury |
7 385 |
4,8 |
4 815 |
2,9 |
1,9 |
Saskatoon |
20 275 |
9,1 |
16 165 |
7,5 |
1,6 |
Winnipeg |
55 755 |
8,4 |
45 750 |
6,9 |
1,5 |
Regina |
15 685 |
8,3 |
13 610 |
7,1 |
1,2 |
Kamloops |
5 470 |
6,4 |
4 425 |
5,2 |
1,2 |
Thunder Bay |
8 200 |
6,8 |
7 355 |
5,9 |
0,9 |
Edmonton |
40 930 |
4,4 |
32 825 |
3,8 |
0,6 |
Victoria |
8 695 |
2,8 |
6 570 |
2,2 |
0,6 |
Calgary |
21 915 |
2,3 |
15 200 |
1,9 |
0,4 |
Hamilton |
7 270 |
1,1 |
5 460 |
0,9 |
0,2 |
Vancouver |
36 860 |
1,9 |
31 140 |
1,7 |
0,2 |
London |
5 640 |
1,3 |
4 490 |
1,1 |
0,2 |
Ottawa-Hull 2 |
13 485 |
1,3 |
11 500 |
1,2 |
0,1 |
Toronto |
20 300 |
0,4 |
16 100 |
0,4 |
0 |
Montréal |
11 085 |
0,3 |
9 965 |
0,3 |
0 |
Source : Statistique Canada : Peuples autochtones
du Canada : un profil démographique, 2003
1. Afin de faciliter la comparaison, les données de 1996 sur les RMR et les
AR ont été rajustées afin de refléter le plus possible les frontières des RMR
et des AR de 2001.
2. Maintenant connue sous le nom d'Ottawa-Gatineau.
b) Participation des Autochtones aux élections : tendances et facteurs
Les quelques recherches sur la participation des Autochtones aux élections
démontrent qu'en moyenne, les Autochtones ne votent pas en aussi grand nombre
que les autres Canadiens aux élections fédéralesnote 5.
Une étude récente d'Élections Canada a déterminé que le taux de participation
à l'élection fédérale de 2000, dans les 296 bureaux de scrutin installés
dans les réserves, s'établissait à 48 % – soit 16 % en deça du taux
de participation de la population généralenote 6.
Le taux de participation des électeurs autochtones varie toutefois selon les
collectivités et les provinces; dans certains cas, il est supérieur à celui
de l'ensemble de la population canadienne.
De même, la recherche démontre que les taux de participation des Autochtones
varient selon les types d'élections – reflétant peut-être l'importance des enjeux
aux élections fédérales, provinciales et au sein des bandes. Une étude de la
participation électorale des Autochtones en Nouvelle-Écosse et au Nouveau-Brunswick
a déterminé que la participation aux élections de bandes dans ces provinces
variait, en 1991 et 1992, entre 88 % et 95 %, tandis que la participation
aux élections fédérales et provinciales à la fin des années 1980 et au
début des années 1990 allait de 17,8 % à 54,8 %note 7.
Les auteurs de l'étude soutiennent que les élections de bandes sont jugées plus
importantes que les élections fédérales ou provinciales, les conseils de bande
étant responsables de questions très importantes pour les Autochtones et, par
conséquent, plus étroitement liées à leur vie quotidienne et à leurs besoins.
Les auteurs soutiennent également qu'une concentration du pouvoir politique
à l'échelon de la bande peut en partie expliquer les forts taux de participation
à ces élections.
En ce qui a trait à l'impact des questions d'importance pour les Autochtones,
il importe également de noter que la participation aux référendums sur la souveraineté
du Québec que les Cris et les Inuits du Nord québécois ont organisés en octobre
1995, juste avant la tenue du référendum « officiel », a été élevée :
taux de participation de 77 % au référendum organisé par les Cris, et près
de 75 % au référendum des Inuitsnote 8.
Les chercheurs ont identifié un certain nombre de raisons à la faible participation
des Autochtones aux élections fédérales.
Historique. Le droit de vote aux élections fédérales canadiennes a été
accordé à bon nombre d'Autochtones assez récemment. Les Inuits ont obtenu ce
droit en 1950. Ce n'est qu'en 1960 que les peuples des Premières nations vivant
sur les réserves ont obtenu le droit de voter sans avoir à renoncer à leur statut
en vertu de la Loi sur les Indiens. Une chercheure a fait remarquer qu'il
y a au Canada un historique « d'émancipation [autochtone] à des fins d'assimilation »note 9.
Le souvenir de cette injustice est toujours présent, même parmi les électeurs
autochtones qui ont atteint la majorité après 1960.
Socio-économique. Les Autochtones sont surreprésentés parmi les pauvres,
les sans-abris, les personnes de passage, et celles n'ayant pas fait d'études
postsecondairesnote 10.
Tel qu'indiqué précédemment, les communautés autochtones comptent également
beaucoup plus de jeunes que la population générale. Comme l'ont démontré toutes
les recherches sur le comportement électoral, chacun de ces facteurs – pauvreté,
mobilité, faible niveau d'éducation et jeunesse – est associé à un faible taux
de participation.
Communications. Une étude effectuée pour le compte de la Commission
royale sur la réforme électorale et le financement des partis indiquait qu'une
couverture médiatique inadéquate, une disponibilité insuffisante des médias
et l'absence de documents traitant des questions électorales en langues autochtones
comptent parmi les raisons qui freinent la participation des Autochtonesnote 11.
Les problèmes de communication et de transport sont particulièrement importants
dans le Nord, où les communautés sont petites et relativement isolées. Une autre
difficulté est le fait que les campagnes électorales modernes utilisent énormément
les moyens de communication de masse et les nouvelles technologies de l'information
pour livrer leurs messages aux électeurs, alors que bon nombre de communautés
autochtones accordent une grande importance aux contacts personnels et au dialogue
de personne à personne.
Répartition géographique. Très peu de circonscriptions comptent un pourcentage
suffisamment élevé d'Autochtones parmi son électorat pour exercer une influence
réelle sur le processus électoralnote 12.
Au tableau 2, on note que les Autochtones ne représentent la majorité des
électeurs que dans seulement trois des 301 circonscriptions fédérales qui existaient
au moment du recensement de 2001. Ils représentaient une importante minorité
– soit 20 % ou plus de l'électorat – dans sept autres circonscriptions.
Politique. Parmi les facteurs qui expliquent peut-être le mieux la faible
participation des Autochtones aux élections fédérales, il faut se référer « à
une impression d'exclusion, ... à l'inefficacité supposée de l'exercice du droit
de vote, à la non-affirmation des différences propres au groupe par le milieu
de la politique et au sein de celui-ci, et à la quasi-absence de représentants
du groupe sur la scène électorale. » De même, « ils se considèrent
comme distincts des autres Canadiens et ils estiment appartenir à des "nations
dans l'État", nations qui ne sont justement pas représentées "dans
l'État" »note 13.
Alan Cairns, un des plus importants chercheurs canadiens dans le domaine des
questions politiques et autochtones, soutient toutefois qu'il n'est pas incompatible
de participer activement aux activités de sa propre communauté et au processus
électoral fédéral (et à d'autres). À son avis, « les peuples autochtones
sont inévitablement touchés par les conséquences de la politique fédérale, provinciale,
territoriale et, souvent, municipale. La participation dans ces arènes est un
soutien essentiel d'une autonomie gouvernementale »note 14.
Tableau 2 : Circonscriptions fédérales où les électeurs
autochtones représentent
10 % et plus de l'électorat (données du recensement de 2001)
Circonscription |
Électeurs autochtones (%) |
Nunavut |
79 |
Churchill |
55 |
Rivière Churchill |
54 |
Western Arctic |
45 |
Labrador |
31 |
Kenora–Rainy River |
25 |
Skeena |
24 |
Yukon |
20 |
Athabasca |
20 |
Abitibi–Baie-James–Nunavik |
20 |
Dauphin–Swan River |
17 |
Prince Albert |
16 |
Algoma–Manitoulin |
14 |
Selkirk–Interlake |
14 |
Winnipeg-Centre-Nord |
14 |
Regina–Qu'Appelle |
14 |
Cariboo–Chilcotin |
14 |
Battlefords–Lloydminster |
14 |
Winnipeg-Centre |
13 |
Saskatoon–Rosetown–Biggar |
12 |
Lakeland |
11 |
Peace River |
10 |
Manicouagan |
10 |
Prince George–Bulkley Valley |
10 |
Prince George–Peace River |
10 |
Timmins–Baie James |
10 |
Source : Statistique Canada
2. Initiatives d'Élections Canada à ce jour
Élections Canada a lancé un certain nombre d'initiatives depuis le début des
années 1990 pour sensibiliser les Autochtones à leur droit de participer
aux élections et aux référendums fédéraux et pour leur rendre le processus électoral
plus accessible. Parmi ces initiatives, dont certaines ont servi de modèles
pour d'autres gouvernements, mentionnons :
- Programmes d'information et d'éducation
- Programme d'agent des relations communautaires autochtones
- Programme des aînés et des jeunes autochtones
- Programme de localisation des bureaux de scrutin
a) Programmes d'information et d'éducation
Le référendum de 1992 sur l'Accord de Charlottetown a constitué la première
tentative d'Élections Canada de rejoindre les Autochtones dans leur langue,
conformément à la Loi référendaire. Après maintes consultations avec
des organisations autochtones, la question référendaire a été traduite en 37
des 53 langues autochtones en usage au Canada. Les activités de communication
en langues autochtones, y compris les messages à la radio, à la télévision et
dans la presse écrite (pouvant rejoindre plus de un million de personnes), ont
continué aux élections fédérales de 1997 et de 2000. Les campagnes d'information
se sont appuyées sur les conclusions de l'initiative « Parlez aux gens »
de 1996, qui prévoyait des consultations avec des membres de 15 communautés
autochtones et près de 100 organisations médiatiques autochtones.
Lancé en 1997, « Choisissons notre mascotte » est un outil éducatif
qui vise à expliquer aux enfants âgés entre 5 et 10 ans le processus électoral
canadien et la procédure inhérente à un scrutin. Parrainé conjointement par
Élections Canada et Elections NWT, cet outil est constitué d'une trousse d'apprentissage,
comprenant un lexique des élections, destinée aux groupes d'enfants. Par le
biais d'une élection simulée, qui prévoit un scrutin secret et le dépouillement
des votes, les enfants choisissent une « mascotte » parmi les cinq
animaux du Nord canadien représentant les candidats.
b) Programme d'agent des relations communautaires autochtones
Ce programme, anciennement connu sous le nom de Programme d'agent de liaison
autochtone, a été instauré à l'élection générale de 2000. Les directeurs du
scrutin étaient autorisés à nommer un agent de liaison autochtone (ALA) si leurs
circonscriptions comprenaient :
- au moins une réserve des Premières nations, un établissement
métis, un hameau inuit ou une communauté de Premières nations qui n'est pas
reconnue officiellement comme une réserve; ou
- une population autochtone hors réserve qui représente au moins
10 % de la population totale de la circonscription.
Au total, 114 circonscriptions étaient admissibles au programme, et un ALA
a été nommé dans 52 (ou 46 % de l'ensemble admissible) d'entre elles. Toutefois,
seulement deux ALA ont été nommés dans des zones urbaines.
Une des tâches du ALA était de coordonner le Programme des aînés et des jeunes
autochtones dans les communautés qui souhaitaient y participer.
c) Programme des aînés et des jeunes autochtones
Le Programme des aînés et des jeunes autochtones (PAJA) est né dans la foulée
du Programme des aînés, qui a été lancé en 1993. En 1997, on décidait d'y ajouter
le volet jeunesse pour l'élection générale. L'objectif du PAJA est de rendre
le processus électoral plus accessible aux communautés autochtones en ayant
des aînés et des jeunes présents aux bureaux de scrutin pour aider les électeurs
autochtones et leur offrir des services d'interprétation et de l'information.
Lors de l'élection de 2000, le nombre de communautés qui ont participé au programme
est passé à 91 alors qu'il était de 63 à l'élection de 1997.
Les directeurs du scrutin sont également tenus de nommer, en plus d'aînés et
de jeunes, des Autochtones à des postes de fonctionnaires électoraux dans les
bureaux de scrutin où l'on retrouve une majorité d'Autochtones. Cela permet
d'assurer que les électeurs autochtones se sentent les bienvenus et sont bien
servis dans le cadre du processus électoral fédéral.
d) Programme de localisation des bureaux de scrutin
Dans les cas où une section de vote chevauche entièrement ou presque entièrement
une réserve, les directeurs du scrutin sont avisés d'établir des bureaux de
scrutin sur la réserve, avec l'autorisation du conseil de bande. Le bureau de
vote est habituellement installé au bureau du conseil de bande ou au centre
communautaire. Si le conseil de bande s'y oppose, le bureau de vote est installé
aussi près que possible de la limite extérieure de la réserve. Les électeurs
autochtones qui vivent hors des réserves votent à un bureau de scrutin régulier
de la section de vote où ils habitent.
3. Initiatives prévues par Élections Canada
Dans sa présentation du 28 janvier 2003 au Comité permanent des affaires autochtones,
du développement du Nord et des ressources naturelles de la Chambre des communes,
le directeur général des élections, Jean-Pierre Kingsley, réaffirmait son engagement
de rendre le système électoral canadien le plus accueillant possible pour les
Autochtones et indiquait que plusieurs initiatives étaient envisagées afin de
renforcer les activités d'Élections Canada. À cette fin, un groupe de travail,
où étaient représentées les diverses directions d'Élections Canada, a formulé
un plan d'action flexible et à volets multiples, et s'est inspiré des consultations
organisées avec des dirigeants et des jeunes autochtones.
Élections Canada se servira de l'expérience acquise au cours des 10 dernières
années. De même, la diversité des communautés autochtones exige des initiatives
qui tiennent davantage compte des différences entre les communautés – par exemple,
entre les Autochtones qui vivent dans les réserves et ceux hors des réserves
(particulièrement en milieu urbain). L'approche d'Élections Canada doit également
mieux refléter les opinions et les attentes des jeunes autochtones. Enfin, une
certaine adaptation est requise – compte tenu des suggestions tirées des consultations
avec des Autochtones et des renseignements provenant des évaluations des initiatives
d'Élections Canada et d'autres recherches.
a) Accessibilité au processus électoral
Afin de veiller à ce que le processus électoral soit le plus accessible possible
aux Autochtones, Élections Canada prévoit étendre les programmes qu'il a élaborés
depuis l'élection 1993.
- Agents des relations communautaires autochtones (ARCA) : Outre les
critères existants, les directeurs du scrutin pourront nommer un ARCA si la
circonscription fédérale comprend au moins un centre d'amitié. C'est donc
dire qu'un ARCA pourrait être nommé dans 141 circonscriptions lors de
la prochaine élection générale. La nomination d'un nouveau gestionnaire du
Programme des agents des relations communautaires d'Élections Canada permettra
de renforcer le leadership.
- Programme des aînés et des jeunes autochtones : L'augmentation du
nombre d'ARCA pourrait permettre d'étendre la portée du Programme des aînés
et des jeunes. Les directeurs du scrutin et les ARCA seront tenus de
rechercher activement des façons de tirer le meilleur parti possible du programme.
- Fonctionnaires électoraux : Les directeurs du scrutin seront tenus
de faire de plus grands efforts pour embaucher des Autochtones comme fonctionnaires
électoraux. La participation des partis politiques et des candidats qui
peuvent recommander des personnes pour occuper divers postes sera recherchée
afin d'encourager la nomination d'un plus grand nombre d'Autochtones à titre
de fonctionnaires électoraux. Les directeurs du scrutin recueilleront également
les suggestions des communautés autochtones locales, y compris des organisations
de jeunes, le cas échéant.
- Bureaux de scrutin dans les réserves : Élections Canada identifiera
tout d'abord les réserves où il n'a pas été possible d'installer des bureaux
de scrutin lors de l'élection de 2000. Par la suite, un effort concerté sera
fait pour obtenir l'accord des Premières nations pour y installer des bureaux
de scrutin lors de la prochaine élection.
L'importance des améliorations susmentionnées est soulignée durant les séances
de formation intensive données aux directeurs du scrutin avant l'élection. Ces
séances, de même que les consultations prévues pour les prochaines semaines
(voir le point c) ci-dessous), pourraient apporter
des suggestions pour améliorer davantage les activités d'Élections Canada sur
le terrain.
b) Initiatives de communication
Élections Canada a retenu les services de Spirit Creative, une agence où les
employés sont principalement des Autochtones, afin de préparer une nouvelle
campagne de publicité pour la prochaine élection générale. L'agence porte une
attention toute particulière à la diversité des communautés autochtones et a
recueilli des commentaires par l'intermédiaire de groupes de consultation et
des « cercles de découverte ». On s'attend à ce que les messages d'intérêt
public et les autres composantes de la campagne soient disponibles dans plusieurs langues
autochtones. Une utilisation poussée des stations de radio et des journaux communautaires
permettra de rejoindre le plus grand nombre de communautés possible.
Une plus grande attention doit être accordée aux Autochtones vivant en milieu
urbain. À cette fin, nous envisageons, en consultation avec l'Association
nationale des centres d'amitié, la possibilité de collaborer avec les 114 centres
d'amitié du Canada. Compte tenu de leur bonne réputation et des services qu'ils
offrent à leurs communautés, les centres d'amitié constitueraient de bons partenaires
dans le processus électoral fédéral, aussi bien en tant que canaux de distribution
de l'information que de lieux possibles pour y installer des bureaux de scrutin.
Enfin, Élections Canada envisage diverses façons d'offrir plus de renseignements
sur le processus électoral fédéral aux Autochtones, particulièrement aux jeunes,
entre les élections. Sa récente expérience de collaboration avec des organismes
qui s'intéressent à l'éducation civique l'aidera à élaborer des outils d'éducation
et d'information afin d'améliorer la compréhension et l'intérêt à l'égard des
divers aspects des processus électoraux et démocratiques.
c) Consultations et recherche
Pour aider Élections Canada à élaborer son plan d'action sur les Autochtones
et le processus électoral fédéral, le directeur général des élections a consulté
les associations autochtones nationales. Entre septembre et novembre 2003,
il a rencontré quatre dirigeants nationaux : M. Phil Fontaine, chef
national de l'Assemblée des Premières nations; M. Dwight Dorey, chef national
du Congrès des Peuples Autochtones; M. Clément Chartier, président et porte-parole
national du Ralliement national des Métis; et M. Jose Kusugak, président
d'Inuit Tapiriit Kanatami (ITK). Ces rencontres ont constitué une excellente
occasion pour dialoguer et partager de l'information. Au cours des prochaines
semaines, d'autres rencontres auront lieu avec ces organisations et d'autres
organisations autochtones.
Le 1er décembre 2003, le directeur général des élections
a rencontré le Comité national des jeunes du Congrès des Peuples Autochtones.
Après avoir défini le mandat d'Élections Canada et les mesures prises pour résoudre
le problème de la faible participation des jeunes aux élections, il a noté les
diverses suggestions des participants pour inciter les jeunes autochtones à
voter.
Le 17 janvier 2004, Élections Canada et le Canadian Centre for Indigenous
Research, Culture, Language and Education (CIRCLE) à l'Université Carleton ont
été les hôtes d'une table ronde sur les jeunes autochtones et le processus électoral
fédéral. Cet événement d'une journée a réuni des jeunes représentants des associations
autochtones nationales, des aînés, des chercheurs et des représentants d'Élections
Canada. La table ronde a constitué une excellente occasion de discuter directement
avec de jeunes autochtones 1) des facteurs qui influent sur la décision
de voter ou non; et 2) de ce qui peut être fait, par Élections Canada et
les communautés autochtones, pour mieux faire comprendre le processus électoral
fédéral et augmenter l'intérêt qui y est porté.
Enfin, en se fondant sur le numéro de novembre 2003 de Perspectives
électorales, qui traite exclusivement de la participation aux élections
des Autochtones et qui est disponible sur son site Web (www.elections.ca), Élections
Canada continuera de parrainer la recherche et de promouvoir les discussions
et l'échange d'information sur cette importante question. En plus des évaluations
internes de ses programmes qui seront réalisées après la prochaine élection
générale, ces renseignements permettront à Élections Canada de renforcer et
d'adapter davantage ses programmes et activités qui s'adressent aux Autochtones.
Références